Los programas y la participación ciudadana para el cumplimiento de las promesas en el período 2025 -2029.
Viajo a Santiago por motivos familiares, el bus se aproxima rápido por las autopistas que cruzan la ciudad y entra a túneles que evaden cruces de calles, semáforos, autos, ciclistas y peatones. Leo la prensa que anuncia nuevas perforaciones. La próxima estación de Metro será tan profunda que los pasajeros bajarán en grandes ascensores de alta velocidad. Vengo de una ciudad pequeña, nos alegramos porque en otro artículo dice que es la más hermosa de Chile; recuerdo que hace poco estuvo allí la ministra de Obras Públicas y dejó anuncios impresionantes: no habrá túnel para cruzar el río, tampoco plazos para la doble vía, intentará cooperar con financiamiento para un segundo puente que ya lleva más de una década aprobado y nunca ha sido construido. Ellos son siete millones de habitantes, podrán llegar a 14 millones, habrá más túneles. Nosotros no llegamos a 200 mil, podremos seguir esperando.
La calidad de vida pasa por tener buenos servicios. Salud, cuidados, educación, infraestructuras para la conectividad física y digital. También, buenos gobiernos que se hagan cargo con eficacia de los desafíos, que entiendan y prioricen bien las soluciones, cercanos, que sientan en persona las necesidades de la gente.
El 6 de enero de 2025 han asumido conjuntamente los nuevos gobernadores regionales y los nuevos consejeros regionales en todo Chile. Es la primera vez en nuestra historia que ocurre este hecho simultáneo y también es primera vez que lo harán por el período constitucional completo de 4 años.
Cumpliendo con su obligación legal los 16 gobernadores han ofrecido a la ciudadanía un programa de gobierno donde definen sus compromisos para el período. La obligación consiste en entregar un documento. El Servicio Electoral (SERVEL) no ha definido estándares para cumplir con la norma. El resultado es lo que cada candidato y sus equipos han decidido escribir. Hay enormes diferencias en los 16 programas: de longitud, visión, propuestas concretas y modos de llevarlas a cabo.
Es hora de que los ciudadanos de las 16 regiones nos tomemos en serio el instrumento. En lo inmediato, esto iniciará un proceso democrático de conocimiento, acompañamiento, evaluación y control democrático. A futuro, pondrá presión a los candidatos para elaborar propuestas más completas.
Conocer los programas es la tarea básica. No da lo mismo qué se promete para llegar a un cargo. Es importante entender qué propone cada gobernador y cómo pretende cumplir sus compromisos. (Usted puede conocerlos en www.chiledescentralizado.cl).
El acompañamiento exige grupos ciudadanos interesados en el seguimiento de los procesos y gobiernos regionales que crean estructuras participativas adecuadas al diálogo permanente entre los diferentes actores del desarrollo territorial.
Precisar qué y cómo se propone cumplir. Mejorar aquello que quedó poco o mal formulado por la falta de estándares mínimos. Recibir la información de los avances y la explicación necesaria por lo que no se logra.
La evaluación es el medio para interpretar la calidad de lo realizado: valorar los esfuerzos. reconocer los logros, entender los retrasos y explicitar los fracasos.
El control democrático es la comunicación pública de las diferentes interpretaciones que surgen de ese proceso de conocimiento – acompañamiento – evaluación y el diálogo necesario para conseguir una mejora continua.
Hacemos esta propuesta como una leal y real contribución desde la sociedad civil al avance del proceso de descentralización y su aporte efectivo al desarrollo de los territorios y la calidad de vida de sus habitantes. Una participación ciudadana para mejores gobiernos regionales.
- Las visiones estratégicas de los Programas.
Los programas no se escriben en el vacío. Suponen un diagnóstico del pasado y una visión de futuro. ¿Cuál es la mirada que plantean los gobernadores en sus 16 programas? ¿Qué plazo privilegian? ¿Consideran la acumulación de experiencias de gobierno y desarrollo territorial? ¿O se plantean partir de cero?
Todas las regiones han elaborado una Estrategia Regional de Desarrollo(ERD), concebidas como la “carta de navegación” creada con amplia participación ciudadana y aprobada, en la mayoría de los casos, por la unanimidad del Consejo Regional (CORE). Representan la “visión compartida” del futuro como región. Se han definido períodos entre 10 y 15 años que orientan en 3 o 4 períodos de gobierno. En ese contexto, los programas de cada gobernador debieran avanzar en 4 años una parte relevante en el cumplimiento de los objetivos planteados en cada propuesta.
De las 16 regiones hay 13 con ERD vigentes. De ellas, sólo 7 gobernadores mencionan en su programa la ERD como marco de su propuesta programática.
Los gobernadores que destacan la existencia y vigencia de su ERD y la consideran como la guía principal de su programa incluyen las regiones de Tarapacá, Atacama, Valparaíso, Santiago, Araucanía, Los Ríos y Magallanes.
Ellos plantean su relación con otros instrumentos de planificación, en especial el vínculo y apoyo con los Planes de Desarrollo Comunal (PLADECOS) y otros instrumentos de planificación del ordenamiento territorial, las zonas rurales o el borde costero; así como con las Estrategias Regionales de Innovación (ERI), las Políticas Científicas y Tecnológicas y otros programas estratégicos.
Además, hay casos específicos. Tarapacá y Magallanes la vinculan con los Programas de Desarrollo de Zonas Extremas, también lo hace Valparaíso con las Islas de RapaNui y Juan Fernández. Por su parte, Tarapacá, Valparaíso y Santiago vinculan sus ERD con Plan de Desarrollo de sus Áreas Metropolitanas.
Entre las que tienen pendiente la actualización de la ERD están Antofagasta y Aysén que la ha reemplazado por su Programa de Desarrollo de Zonas Extremas (PEDZE 2024 – 2034). Mientras tanto, O’higgins está terminando un proceso participativo de elaboración y aprobación.
Los gobernadores en cuyas regiones hay ERD vigentes y que omitieron referencias son las siguientes:
Arica, con su ERD vigente hasta 2030, que propone que la visión estratégica surja de una consulta ciudadana en torno a 4 ejes propuestos en el programa con una metodología participativa.
Coquimbo cuya visión es de corto plazo y está centrada en el “uso inteligente de los recursos del FNDR”.
Maule que, con una ERD vigente hasta 2042, propone una visión que lleve al “cierre de brechas a través de la innovación, la sostenibilidad y la participación”.
Ñuble con una ERD actualizada hasta 2030 que solo plantea como foco la “solución de problemas”.
Bio Bio, que también tiene una ERD actualizada hasta 2030, pero que no la menciona y que pone el foco en el Plan Regulador Metropolitano de Concepción y otros instrumentos de planificación.
Los Lagos que ofrece una propuesta para 4 años centrada en la idea de “crear una región segura, próspera y sostenible”.
Validar las “visiones compartidas” en cada comunidad regional es abrir la oportunidad para generar políticas propias pertinentes a cada territorio y relevantes para impulsar el desarrollo sostenible de manera perseverante, creciente y evaluable en el tiempo. Algo que creará una ventaja para las regiones y que las distinguirá de los cambiantes ciclos propios del Estado Nacional.
- ¿Dónde poner el foco?
Los programas de los gobernadores debieran explicitar en qué y cómo avanzar en el cumplimiento de las metas de la ERD. Ese ideal está lejos de alcanzarse. Sin embargo, en general, ellos incorporan conceptos tales como desarrollo económico, sostenibilidad ambiental, calidad de vida de las personas y amplia participación ciudadana.
Por otra parte, del análisis de los ejes programáticos podría concluirse que ellos están efectivamente alineados con las ERD, tarea para los académicos de cada región. Nos interesa en este artículo abrir esa conversación.
La misión de los gobiernos regionales está definida claramente em el artículo 111 de la Constitución Política del Estado: “la administración superior de cada región reside en un gobierno regional, que tendrá por objeto el desarrollo social, cultural y económico de la región”.
Ser responsables de ese desarrollo exige disponer de las facultades, los recursos y las capacidades para cumplir con la misión. Esto no es una tarea fácil ni de logro inmediato. Por eso, existe consenso entre los expertos que todo proceso de descentralización, para ser exitoso, debe ser gradual y progresivo y hacer foco en lo pertinente.
Uno de los puntos más controversiales respecto de los focos ha sido la consideración del rol de los gobiernos regionales en materia de seguridad pública.
En ese contexto, no es misión de los gobiernos regionales garantizar la seguridad pública. Esa es una tarea propia del gobierno central, las policías, el ministerio público y la justicia.
Los gobiernos subnacionales ya son coadyuvantes en ese ámbito; así, los gobiernos regionales orientan parte de la inversión pública en cerrar brechas para construir espacios públicos seguros o mejorar la logística institucional de las policías y los gobiernos locales potencian los recursos de apoyo a la seguridad ciudadana, pero el resultado final del trabajo de seguridad no puede ser parte de la evaluación de los distintos gobiernos subnacionales.
En el contexto político de los últimos años la agenda de seguridad ha pasado a ocupar los primeros lugares de las preocupaciones ciudadanas. Se entiende que el discurso político de los candidatos se haya referido a esos temas, pero no es congruente con la organización política del Estado Chile pretender tener un rol protagónico en la materia.
De acuerdo con nuestro análisis de los programas, 11 de los 16 gobernadores electos colocaron el tema seguridad entre sus 5 ejes programáticos principales. Varios de ellos proponen la destinación de recursos humanos especializados a crear “Observatorios de Seguridad Pública”. En un contexto de implacables restricciones al crecimiento de los “presupuestos de funcionamiento” de los gobiernos regionales parece una prioridad equivocada. Ese trabajo debiera recaer en el gobierno central y las policías. (Ver el Cuadro Anexo).
Una cosa distinta es que las leyes nacionales reconozcan el rol coadyuvante de los gobiernos subnacionales y que el Estado emplee de manera coordinada y sistemática todos sus recursos contra el narcotráfico y el crimen organizado. Esa ausencia es lo que, con justicia, se critica a la Ley recientemente aprobada que crea el Ministerio de Seguridad Pública.
- La preocupación por las capacidades humanas e institucionales.
La mayoría de los programas comprometidos se refieren al qué hacer y no al cómo hacer.
A la luz de la experiencia de casi 3 años y medio de gestión es fundamental producir el vínculo entre el QUÉ y el CÓMO. La fortaleza inicial de los gobiernos regionales reside en las “visiones compartidas”, en tener criterios propios para distinguir aquello que es pertinente de lo no lo es tanto. La gran debilidad es que en materia de inversión pública los recursos propios no alcanzan al 10% del total de dicha inversión. La otra dificultad está en la deficiente capacidad endógena de generar proyectos pertinentes.
La restricción presupuestaria puede subsanarse mediante la creación de mayor capacidad para generar liderazgo en materia de apalancar recursos para proyectos prioritarios a través de los Convenios de Programación. Uno de los logros de la Asociación de Gobernadores Regionales de Chile (AGORECHI) en el período que terminó fue incluir a las empresas del Estado en la posibilidad de firmar tales convenios.
La restricción de cantidad y calidad de proyectos exige que un número suficiente de talentos humanos sean formados, retenidos y atraídos y formen parte de los equipos de gestión regional. Eso requiere políticas específicas, con una particular preocupación por la construcción de instituciones que agrupen a esa masa crítica de talentos. Ello es una condición necesaria para asegurar su estabilidad e impulsar la creatividad y el logro de resultados en materia de proyectos pertinentes y exitosos.
En muchas regiones se han consolidado las Corporaciones de Desarrollo Productivo herederas de las antiguas Agencias CORFO. Varios gobernadores las mencionan en sus programas como un instrumento útil a la generación endógena de proyectos. En la perspectiva de profundizar esta opción institucional es interesante conocer la experiencia del Gobierno Regional de Tarapacá que ha asociado esas corporaciones con empresas privadas líderes en su región generando nuevas instituciones aceleradoras de proyectos de inversión productivos y sociales.
A propósito del llamado “Caso Convenios”, sabemos de las restricciones que el Estado está colocando al trabajo con ese tipo de corporaciones, lo cual refleja la incomprensión del centralismo en estas materias. Impedir ese tipo de alianzas corporativas es, como dice el refrán: “botar la guagua junto con el agua de la bañera”; Obstaculizar la creatividad debido al riesgo que algunos intenten aprovecharse ilegalmente de la mayor flexibilidad operacional es absurdo.
Otra restricción que se debe vencer es la rigidez total en materia de recursos humanos. La AGORECHI planteó en 2021 la necesidad de discutir una nueva Ley de Plantas Regionales, acorde con las nuevas responsabilidades de gobiernos regionales autónomos. Después, las urgencias desplazaron lo importante. Como no se puede hacer mucho más con los mismos recursos humanos, es imprescindible efectuar estudios serios y proponer cambios graduales que permitan cumplir con la misión.
- La gobernanza participativa.
El cambio principal que provoca la autonomía de los gobiernos regionales es que desde el gobernador para abajo son susceptibles del juicio ciudadano en elecciones libres e informadas.
La elaboración de las ERD ya constituye una tradición regional con actualizaciones periódicas. En la etapa de los Intendentes designados fueron meros documentos de referencia, consultados ocasionalmente de acuerdo con la voluntad de las autoridades de turno. En esta nueva etapa son una guía indispensable para la acción y una vara para medir los niveles de logro en cada período de gobierno regional. Por eso, es coherente que las nuevas actualizaciones incluyan capítulos específicos sobre gobernanza participativa con estructuras que permitan la información transparente, la evaluación y las propuestas de ajustes y mejoras.
Por eso, preocupa que solo algunos programas se refieran a este nuevo instrumento de gestión pública territorial. Sin embargo, esa desconexión entre los programas y las ERD puede ser corregida en la acción práctica.
La gobernanza participativa tiene dos méritos principales: uno es el acompañamiento ciudadano a la ejecución del programa de gobierno con capacidad de incidir en la toma de decisiones de las autoridades competentes; el otro, es otorgar mayor legitimidad a la autoridad subnacional, especialmente cuando se vea amenazada por la fuerza inercial del centralismo.
- ¿Cuál es la importancia de la asociatividad?
Los 16 programas presentan grandes diferencias respecto de la necesidad de alianzas multinivel para poder llevar a buen término el cumplimiento de sus compromisos.
De la lectura de sus textos podemos construir cuatro categorías:
A. Los que tienen una visión amplia de la necesidad de colaboración incluyendo la interregional y AGORECHI: Atacama, Araucanía, Los Ríos y Magallanes.
E. Los que consideran los otros niveles del Estado (nacional y local), pero no incluyen el trabajo interregional: Tarapacá, Antofagasta, Valparaíso, Bio Bio, Los Lagos y Aysén.
M. Los que consideran preferentemente o solo el nivel municipal: Santiago, O´higgins y Maule.
S. Los que definen un programa para ser realizado solo por el GORE: Arica, Coquimbo, Ñuble.
Entre los primeros destacamos la visión de cooperación a través de citas de sus programas de gobierno.
“Junto con la Asociación de Gobernadores y Gobernadoras Regionales de Chile, se promoverá la profundización del proceso de transferencia de competencias desde el poder central hacia los Gobiernos Regionales, considerando criterios territoriales y de descentralización fiscal y financiera, cuyo instrumento principal es la Ley de Rentas Regionales en actual discusión en el Congreso Nacional. Asimismo, para garantizar la gestión eficiente y eficaz del gasto público, se planteará al Gobierno Nacional incrementar el presupuesto de decisión regional y reducir la burocracia en los procesos administrativos”. Miguel Vargas, Gobernador de Atacama.
“Impulsar y participar de una fuerza regionalista nacional a través de la Asociación de Gobernadores y Gobernadoras (AGORECHI); construir un trabajo transversal en pro del desarrollo local independiente del color político de su alcalde o alcaldesa; nuestros permanentes aliados estratégicos, establecer una relación de cooperación y colaboración con la Delegación presidencial y los distintos servicios y Seremías; y democratizar todas las decisiones de inversión al seno del Consejo Regional”. Luis Cuvertino, Gobernador de Los Ríos.
“Debemos profundizar nuestra democracia con más y mejor descentralización. Es el camino para fortalecer la eficiencia y la cercanía de la gestión pública con sus territorios. Mantenemos la necesidad de eliminar la figura del delegado Presidencial en todas las regiones del país. Desde AGORECHI impulsaremos esta necesidad como una reforma fundamental para la estructura de los Gobiernos Regionales, respondiendo a la necesidad de optimizar la administración pública, reducir la burocracia y fortalecer la representación local”. Jorge Flies, Gobernador de Magallanes.
Por su parte, René Saffirio, Gobernador de Araucanía concibe una propuesta integral de colaboración regional. Interregional y supranacional a través de la coordinación permanente con los municipios, los convenios de programación y la cooperación multiactores.
En esta línea, reiteramos lo que hemos dicho en otros artículos. En esta etapa incipiente de la descentralización no sólo es necesario apoyarse mutuamente con los municipios y colaborar intensamente con las instituciones del gobierno central; la clave de la profundización y avance del proceso está en la cooperación horizontal de los gobiernos regionales.
La AGORECHI actual es débil. La mayoría de los gobernadores no la menciona. Transitar desde una Asociación de Gobernadores a otra de Gobiernos Regionales es crucial. No sólo para no depender de los escuálidos recursos del Presupuesto Nacional, sino para generar un plan de acción macizo con intercambio de experiencias, formación de personas y equipos técnicos permanentes capaz de formular proyectos, observar procesos y apoyar las decisiones políticas que permitan el avance exitoso del proceso de descentralización.
