“Espero ser un presidente que cuando termine su mandato tenga menos poder que cuando empezó”. Gabriel Boric, 12 de Julio de 2021.
“Descentralización, para hablarlo en serio y creerlo, es traspaso de poder, de competencias y de recursos”. Heinrich von Baer, Cumbre de las Regiones. Santiago, 2015.
“Chile será descentralizado, o no será desarrollado”. Joan Prats. Temuco, 2009.
Introducción
Avanzamos hacia el final de esta propuesta política y técnica. Si tenemos la base de una visión compartida expresada en las Estrategias Regionales de Desarrollo, si hemos estudiado los actores principales de la descentralización, su disposición a favor o en contra del proceso y su fuerza relativa; si hemos explorado en las fortalezas y debilidades institucionales, así como las oportunidades y amenazas del entorno; y, por último, si hemos definido una variable clave y explorado los escenarios que en torno a ella se abren hacia el futuro; entonces tenemos los ingredientes para pasar de las visiones y diagnósticos a las estrategias y la acción. En eso consiste este tercer artículo y final de la serie 1/.
En efecto, la consideración sobre los actores del proceso y los escenarios que van creando en el sistema como un todo son variables clave para definir las estrategias, ponerlas en ejecución y hacer el seguimiento y evaluación con vistas a cumplir los sueños de la visión compartida en el escenario deseado.
Los pasos siguientes (el 5, el 6 y el 7 en nuestra propuesta metodológica) son las estrategias, las acciones y la evaluación de resultados.
Paso 5: La definición de las estrategias.
Para alcanzar el escenario deseado es necesario que la planificación estratégica defina los objetivos y precise las acciones necesarias para lograrlos.
El método de los “escenarios condicionantes” incluye alternativas posibles distintas de la preferible para precisar cuáles son las acciones necesarias para acercarse al escenario deseado.
Para lograrlo, los gobiernos regionales, a través de la Unidad de Prospectiva, por sí misma o con apoyo de otros equipos o instituciones, deben hacer un seguimiento del proceso verificando la evolución de los indicadores para alcanzar las metas.
Cuadro N°1: Objetivos y acciones estratégicas
| Escenario | Definición | Objetivo 1: Data para decisiones alineadas con la ERD | Objetivo 2: Productos alineados con prioridades de la ERD | Objetivo 3: Valoración ciudadana de metas de la ERD |
| Tendencial | No hay ni instituciones ni recursos | Crítica, negociación y colaboración con gobierno central | Crítica, negociación y colaboración con gobierno central | Crítica, comunicación y apelación al reclamo ciudadano |
| Deseado | Hay instituciones y recursos y se logran metas | Capacitación y evaluación permanentes | Capacitación y evaluación permanentes | Comunicación y participación permanente |
| Indeseado | Hay instituciones y recursos y no se logran metas | Revisión institucional y de recursos humanos | Revisión institucional y de recursos humanos | Reconocimiento de errores y comunicación de ajustes |
En nuestro caso las alternativas que hemos esbozado son:
Escenario Tendencial. EL gobierno subnacional no logra los cambios institucionales que permitan generar las capacidades para la generación de proyectos y la producción de insumos básicos para alcanzar el liderazgo estratégico del desarrollo territorial y no logran alinear las inversiones con las metas de la ERD, ni el reconocimiento ciudadano. En este escenario las acciones principales se orientan a mantener la propuesta crítica y a negociar con el gobierno central los cambios necesarios con un claro respaldo de la ciudadanía regional.
Escenario Deseado. En el otro lado de la medalla; sí se producen los cambios suficientes: creación de instituciones, formación y contratación de personal competente para producir los resultados esperados en términos de insumos y proyectos alineados con la ERD y alcanzan reconocimiento ciudadano. En este escenario las acciones principales requieren empoderar política y técnicamente a los nuevos equipos con acciones de capacitación y evaluación permanente de las mejoras. Es muy importante reforzar estos trabajos con una comunicación permanente y eficaz con la ciudadanía.
Escenario Indeseado. Si bien se logran los cambios buscados en términos institucionales y humanos, éstos no conducen a alcanzar estándares mínimos aceptables de insumos y/o proyectos para generar una cartera de inversiones alineada con la ERD y tampoco obtienen el apoyo de la población. El incumplimiento de las metas cuando se tienen nuevos recursos exige una revisión sistemática del funcionamiento de las instituciones y del trabajo de los equipos para corregir errores y reforzar el trabajo político y técnico. Siempre es importante una ciudadanía informada que apoye los cambios.
Paso 6: La anticipación del futuro
La matriz de acciones anticipatorias nos muestra las medidas que se recomienda tomar al gobierno subnacional para mantener o mejorar el estándar alcanzado en la implementación de la planificación estratégica.
Esta herramienta es una de las propuestas más efectivas de la prospectiva estratégica. Dilucidar qué actividades del presente pueden construir el escenario deseado es clave para tener la capacidad de priorizar las acciones y optimizar el cumplimiento de las metas.
La “Unidad de prospectiva” que construya cada gobierno regional cumple acá la función técnica de monitorear el proceso de manera que en cada etapa intermedia se haya avanzado significativamente y al año final del diseño de la estrategia se cumplan integralmente las metas propias del escenario deseado.
En la búsqueda de conseguir los objetivos propios del “Escenario Deseado” ocuparemos las herramientas de la prospectiva: “árbol de hechos precursores”; esto es identificar qué acciones en el presente pueden ir delineando esas metas. Esto es clave; no basta saber a dónde ir, hay que construir el camino.
La siguiente es nuestra definición del escenario deseado:
Núcleo de capital humano avanzado organizado en unidades especializadas con creciente impacto en término de productos endógenos para cumplir con las metas de la ERD.
El escenario actual del proceso comprometido por el actual gobierno del país se caracteriza por su parálisis en medio del fracaso de dos procesos constituyentes, el cambio de prioridades gubernamentales, un escenario parlamentario adverso y situaciones coyunturales que afectan la credibilidad de los gobiernos subnacionales.
El cambio se producirá mediante la introducción de mejoras en los diferentes componentes que conforman a los gobiernos regionales en el cumplimiento de sus funciones presentes y futuras; de manera principal, en el fortalecimiento de la inteligencia estratégica territorial para disponer de las capacidades de liderazgo político y técnico en el diseño, gestión y evaluación del proceso de desarrollo territorial inclusivo y sostenible, en beneficio de los habitantes del territorio.
Los indicadores de logro del escenario deseado serían:
Uno: El liderazgo del gobierno regional en torno a la gobernanza territorial con participación ciudadana y con capacidad de hacer seguimiento de procesos y evaluación de impactos que abra espacios a redefiniciones estratégicas o coyunturales frente a escenarios cambiantes.
Dos: El liderazgo del gobierno regional en la definición de los proyectos prioritarios aprobados en el proceso ARI – PROPIR, tanto por la cantidad y calidad de los proyectos generados endógenamente, como por la capacidad de priorización de los proyectos presentados por los servicios públicos del gobierno nacional y los provenientes desde los municipios.
La pregunta que nos formulamos ahora es ¿cuáles son los eventos que pudieran gatillar ese proceso de cambios en favor del poder subnacional?
Cuadro N°2: Árbol de Hechos Precursores
Las acciones iniciales (2024) deben ser fundantes de las capacidades estratégicas necesarias para el liderazgo.
Lo que marcará el segundo semestre de 2024 serán las campañas electorales de gobernadores, alcaldes, consejeros regionales y concejales. En ellas se abrirán espacios de reflexión y debate acerca de cómo mejorar las capacidades de los gobiernos subnacionales, así como la crítica a la situación actual de la coordinación multinivel y multiactores, en especial la debilidad de la participación ciudadana en el actual proceso de descentralización.
La prioridad estratégica para los gobiernos subnacionales es avanzar en la implementación de sus ERD con liderazgo y capacidades propias. Se parte desde una situación muy modesta en la materia. Crear “Unidades de Análisis Estratégico” (una o dos) con competencias para levantar información y generar proyectos alineados con sus metas es algo imprescindible.
En ese marco, constituiría un gran avance que, por iniciativa de los actuales gobernadores, se pusieran en marcha los llamados “Gabinetes Nación – Región” a escala subnacional (Protocolo de Acuerdo de Antofagasta, enero de 2023) 2/. Esta instancia de coordinación pudiera servir de instrumento político para alinear al Estado en torno a las metas de cada Estrategia Regional de Desarrollo. Si eso va acompañado de la creación y activación de las instancias de participación ciudadana se estarán consolidando los pasos necesarios para un real fortalecimiento de los gobiernos regionales.
Las acciones intermedias requerirán un tiempo de maduración. La clave es apuntar a fortalecer la capacidad de autogobierno con políticas, programas y proyectos claros y alineados con la ERD y con capacidad de seguimiento y evaluación para iterar en un proceso de planificación estratégica del desarrollo inclusivo y sostenible de largo plazo.
El horizonte temporal se concibe en torno a una década. Las acciones iniciales serán las fundantes de las capacidades estratégicas necesarias para el liderazgo. Las acciones intermedias requieren un tiempo de maduración. Los resultados intermedios debieran ser evaluados periódicamente.
Paso 7: Observatorios
Finalmente, todos estos métodos requieren un seguimiento sistemático. Parte de ellos pueden ser realizados por el propio Gobierno Regional, otra parte muy relevante es preferible que sea efectuada por instituciones distintas con una mirada autónoma; específicamente las Universidades Regionales y sus Centros de Estudios Territoriales.
Distinguimos los siguientes trabajos propios de diferentes observatorios del proceso:
- Seguimiento ex ante de acciones estratégicas.
- Seguimiento de procesos de implementación.
- Seguimiento de resultados de las políticas y
- Seguimiento de impactos en el desarrollo territorial.
La observación de procesos y resultados debiera descansar preferentemente en la “Unidades de Análisis Estratégico o Prospectivo” de cada gobierno regional. Estos informes requieren respuesta rápida para hacer los ajustes necesarios.
En cambio, los análisis ex – ante y los estudios de impacto es preferibles delegarlos a centros académicos especializados.
El diálogo entre las unidades estratégicas gubernamentales y las externas forma parte de la creación de masa crítica pensante en el desarrollo territorial para que en cada región del país se fortalezca una cultura del desarrollo inclusivo y sostenible.
Cuadro N°3: Rutas Metodológicas
- ¿Una bala de plata para la descentralización?
El 14 de julio se cumplen 3 años del día en el cual por primera vez en la historia de Chile asumieron 16 personas como gobernadores regionales electos por la ciudadanía.
La desafortunada experiencia de 2023 para el proceso de descentralización nos abre una reflexión sobre el sistema político chileno y la diferente madurez de sus estructuras institucionales.
Si comparamos los casos de desorden administrativo o corrupción detectados en el gobierno central (incluyendo personajes pertenecientes a instituciones uniformadas) o los casos que afectan a los alcaldes y municipios; ninguno de ellos ha llevado a un cuestionamiento que afecte el funcionamiento de esas instituciones. Muy distinto es lo que ha ocurrido con los gobiernos regionales.
Parafraseando a Napoleón Bonaparte frente a las pirámides de Egipto podemos decirles a las gobernadoras y gobernadores de Chile: “Desde lo Alto del Estado de Chile 200 años de centralismo os contemplan”. No hay espacio para el error. El castigo que surge desde las instituciones históricas y desde los incumbentes que recelan del nuevo poder descentralizado ha sido categórico.
¿Se podrá encontrar un remedio infalible para resolver el problema? Es posible que no exista ninguna “bala de plata”. La recomendación es iniciar de inmediato la transformación de la “Asociación de Gobernadoras y Gobernadores Regionales de Chile” en una “Asociación de Gobiernos Regionales de Chile”.
Una nueva AGORECHI requiere la aprobación de las autoridades unipersonales y de los Consejos Regionales. Ello permitiría financiarse con recursos propios y no con las exiguas partidas que hoy concede el Estado en el Presupuesto Nacional. Es una facultad que tienen los gobiernos subnacionales (como lo demuestran las Asociaciones de Municipios) y no requiere autorización de nadie.
Si los actuales gobernadores inician la acción abrirán la puerta a una segunda oportunidad que fortalezca las capacidades propias, permita la mejor cooperación interregional, el intercambio sistemático de experiencias y potenciar la capacidad de negociación de todos. Esta podría ser una muy principal medida anticipatoria para construir un Chile descentralizado y desarrollado.
1/ Ver la primera y segunda parte de “La Segunda Oportunidad de los Gobernadores Regionales” en La Nueva Mirada, ediciones del 13 y 27 de Junio.
2/ Protocolo de Acuerdo en Materia de Descentralización. Antofagasta 23 de Enero de 2023. Ver en sección Documentos de www.chiledescentralizado.cl
