Avances en el protocolo de acuerdo de descentralización
El gobierno de Chile ha anunciado las primeras medidas derivadas del Protocolo de Acuerdos suscrito con los gobernadores regionales en Antofagasta durante enero pasado.
Primero, fue el presidente Boric en Puerto Montt quien señaló que en el mes de mayo enviará el proyecto “Regiones Más Fuertes” el cual regulará los mayores niveles de autonomía y las normas de responsabilidad fiscal aplicables a los gobiernos regionales.
Luego, el ministro de Hacienda, el subsecretario de Desarrollo Regional y la directora de Presupuestos han explicado con mayor detalle las ideas matrices del proyecto, el cual se suma a las medidas de aumento de los ingresos fiscales destinados a gobiernos subnacionales provenientes del royalty minero, actualmente en discusión en el Congreso Nacional.
Se estima que las medidas anunciadas permitirán aumentar en un 20% los ingresos de los gobiernos subnacionales pasando del 17,4% al 19,3% de los ingresos fiscales totales. Todavía lejos de la mediana de esos ingresos vigente en los Estados unitarios de la OCDE que llega al 27,1%. Sin duda se trata de un paso favorable a una mayor descentralización.
El proyecto de Ley incluirá mayores responsabilidades para los Consejos Regionales (CORES), específicamente en la programación financiera de mediano plazo, y también exigencias de participación ciudadana a través de consultas para decidir prioridades de inversión.
En cuanto a los usos de los fondos se destacan aquellos vinculados al desarrollo productivo de los territorios y los que mejoren la planificación y el ordenamiento territorial. Nos llama la atención la falta de referencia a las políticas sociales que también forman parte del conjunto de áreas de competencias susceptibles de ser traspasadas a nivel subnacional.
En un artículo publicado en el diario El Mercurio, el ministro Mario Marcel y la directora de presupuestos Javiera Martínez afirman: “Desde el Ministerio de Hacienda participamos con entusiasmo en este cambio. Creemos que el centralismo no solo es injusto y frustrante para los habitantes de las regiones, sino que también es un freno a la innovación y a la productividad de la economía”. Una declaración que rompe con años de silencio desde esta poderosa institución del gobierno central. El compromiso del ministro ha sido consistente con las promesas programáticas del presidente.
El Royalty y su aporte a los ingresos subnacionales
Desde el año 2005 se han puesto en marcha contribuciones desde la minería a los gobiernos subnacionales. El denominado “royalty minero” comenzó a aportar sumas en torno a los 42.000 millones de pesos anuales en un Fondo para la Innovación y la Competitividad (FIC). Los principales beneficiarios de estos fondos han sido investigadores de las universidades chilenas y de los institutos relacionados con CORFO.
Entre 2012 y 2014 se puso en funcionamiento un Fondo de Inversión Regional (FIR) que en los tres primeros años alcanzó la suma de 100 millones de dólares anuales, para luego bajar los últimos 8 años a una suma aproximada a los 50 millones. La mayor parte de estos fondos también se han destinado a la investigación.
En estos meses se ha estado debatiendo en el Congreso Nacional un nuevo proyecto de ley de Royalty Minero que aumentaría la recaudación destinada a regiones hasta 450 millones de dólares anuales. Hay una nueva base de cálculo aplicable a las grandes empresas con una tasa plana sobre el valor de ventas del 1% más una tasa variable sobre el margen operacional entre el 8% y el 36%.
El destino de estos recursos se canalizaría a través de 3 fondos:
- Un Fondo Regional de Productividad calculado en 225 millones de dólares destinados a inversión productiva y a Innovación, Ciencia y Tecnología. Deja fuera la inversión social.
- Un Fondo de Compensación a Municipios mineros por 55 millones de dólares, destinados a paliar las externalidades negativas que produce la explotación de los yacimientos mineros.
- Un Fondo de Apoyo a la Equidad Territorial por 170 millones de dólares destinados a las comunas de menores recursos en todo el país.
El fundamento del royalty está basado en la explotación de un recurso no renovable y su destinación tanto a fortalecer la diversificación productiva, como a paliar los efectos negativos en el entorno de los yacimientos tiene plena justificación. Queda menos claro el fundamento de usar este tipo de recursos en paliar las inequidades territoriales en general.
En cualquier caso, la iniciativa es un gran desafío para los 16 gobiernos regionales quienes tendrán la responsabilidad de asignar estos recursos y gestionar su contribución al proceso de desarrollo de sus respectivas regiones. ¿Cuáles son los requerimientos básicos para un uso exitoso de estos nuevos recursos? Antes de dar respuesta a esta pregunta es importante escuchar las voces de las experiencias de otros países. En este caso, un país como Perú que ha avanzado mucho antes que nosotros.
La experiencia del Perú
Nelson Schack Yalta es el Contralor General de la República del Perú. Desde Puerto Varas, mientras asistía a una reunión de los órganos contralores de Sudamérica, se dio el tiempo para explicar a una audiencia académica reunida en la Universidad Austral de Chile en Valdivia los avances y retrocesos de la descentralización en el Perú. Fue una magnífica Conferencia que entrega luces para el incipiente proceso chileno.
A comienzos de siglo se produjo un vertiginoso arranque del proceso de descentralización peruano. Tras la caída de la dictadura fujimorista el país reclamaba contra el excesivo centralismo del poder. El primer gobierno democrático atendió a esa demanda ciudadana. Pronto se llamó a votaciones en los 26 departamentos y se eligieron “presidentes regionales”. También se entregaron competencias y recursos. El proceso ha estado jalonado de dificultades y muchos casos de corrupción. No sólo los presidentes de la Nación han sido procesados y condenados; también, numerosos presidentes regionales.
Pero, lo que subrayó el Contralor fue la actual demanda por recentralización, especialmente en las zonas afectadas por las inundaciones generadas por el fenómeno de “el Niño”. Las obras públicas comprometidas tras las intensas lluvias de 2017 estaban a cargo de las autoridades subnacionales y no se ejecutaron; los daños ahora han sido mayores y la ciudadanía prefiere que sea el gobierno nacional quien se haga cargo.
Nelson Schack es un partidario de la descentralización. No cree que la solución a los problemas vuelva a ser un Estado centralista. Sin embargo, señala: “el principal problema de los gobiernos subnacionales en el Perú ha sido la carencia de un servicio civil de calidad” y no ha habido políticas destinadas a formar, atraer y retener capital humano avanzado para el servicio público territorial. Los cuadros técnicos en regiones ganan a lo sumo el 50% de lo que se percibe en la capital.
Evitar un “Talón de Aquiles” de la descentralización
Los gobiernos regionales de Chile tienen nuevos y grandes desafíos. No es lo mismo administrar el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), cuya primera y única evaluación es el porcentaje gastado a finales del año, que intentar dirigir el desarrollo de una región, cuyos resultados se medirán en términos de crecimiento económico, inclusión social y sostenibilidad ambiental.
Las estrategias regionales de desarrollo deberán pasar de ser meros documentos de referencia a instrumentos vivos que guíen el desarrollo territorial; eso requerirá una gobernanza efectiva multinivel y multiactores con participación social. Pronto cada gobierno deberá definir los planes de ordenamiento territorial (una vez que el reglamento salga por fin de la Contraloría General de la República) y eso será obligatorio para el sector público y ordenará la inversión privada. La ciudadanía deberá juzgar a gobernadores y consejos regionales en elecciones democráticas.
Por eso, una de las primeras medidas solicitadas por la Asociación de Gobernadores Regionales (AGORECHI) en 2021 fue la elaboración de una Ley de Plantas Regionales (la Ley de Plantas Municipales demoró 25 años en dictarse). Pero, ello ha quedado fuera de la agenda. Es necesario repensar seriamente qué se necesita para esta nueva etapa.
Mientras tanto, es imprescindible tomar algunas medidas que minimicen los riesgos. Formar, atraer y retener capital humano con perfiles adecuados a las nuevas necesidades es urgente. Hasta ahora las señales presupuestarias han sido restrictivas. Cero flexibilidades para la contratación de nuevo personal.
Se dirá que no puede ampliarse la burocracia estatal. También, que existen riesgos de clientelismo político o de nepotismo. Pero, esas son cuestiones solucionables. Es urgente llegar a acuerdos en la materia: institucionalidad necesaria y funciones precisas, contrataciones acotadas, perfiles claros, mecanismos de selección idóneos y transparentes. Algo podrá hacerse en materia de servicio civil contando con la colaboración de la Alta Dirección Pública. Ello, junto con reforzar las políticas de capacitación del personal histórico que tiene la experiencia relevante para cumplir con las tareas básicas, sin duda contribuirá al éxito de la descentralización.
De lo contrario, la flecha envenenada del centralismo encontrará el talón de Aquiles y correremos el riesgo de involuciones innecesarias como la que actualmente amenaza al Perú.
De lo contrario, la flecha envenenada del centralismo encontrará el talón de Aquiles y correremos el riesgo de involuciones innecesarias como la que actualmente amenaza al Perú.
