En la primera parte, pasamos revista a los principios generales que deben regir un sistema tributario, la importancia fundamental de una buena administración del sistema, donde Aduanas y el SII juegan un rol clave, y la falta de convicción de nuestros dirigentes políticos para dotar a los administradores del sistema de los instrumentos necesarios para hacer cumplir las leyes tributarias.
En esta segunda parte nos referimos a la reforma estructural del sistema tributario.
Ver Primera Columna: Hacia una reforma estructural de nuestro sistema tributario (Primera Parte)
La reforma tributaria
A mi juicio, una reforma tributaria, es decir, una propuesta para cambiar la legislación tributaria en lo relativo a definir el sujeto de impuesto, la base tributaria y las tasas a cobrar, debe incluir al menos tres elementos fundamentales. En primer lugar, revisar exhaustivamente las exenciones con miras a eliminar algunas y modificar otras. En segundo lugar, equiparar la tributación de las personas para no distinguir entre el origen de los ingresos (trabajo y capital). Es absurdo que un profesional exitoso pague más impuestos (proporcionalmente) que un empresario o un rentista si tienen los mismos ingresos. El sistema actual promueve la evasión y la elusión, por ejemplo, motivando a las personas a convertirse en empresa para reducir su carga tributaria y luego pidiendo facturas para cargar el costo de los gastos familiares a la empresa. En tercer lugar, desintegrar totalmente el sistema tributario, salvo para las empresas pequeñas y las empresas unipersonales. En este sentido sería justo y necesario restringir la definición de PYME a las empresas realmente pequeñas. Por último, sin que este orden indique prioridades, instaurar un royalty que se cobre por el mineral extraído y su contenido real de minerales, sin perjuicio del Impuesto de Primera Categoría al que están afectas las grandes empresas.
Exenciones. La Comisión Briones sobre exenciones y reforma del sistema tributario, basándose en los trabajos de la OCDE y el FMI, avanzó mucho en la revisión de las exenciones que se habían identificado hasta ese momento (enero 2021). Uno de los hallazgos de la Comisión fue que la lista de exenciones sometidas a nuestra consideración no estaba completa y se le solicitó al SII que hiciera un levantamiento que permitiera identificarlas todas y transparentarlas. Como se puede ver del Informe de la Comisión, hubo amplio consenso sobre la posible modificación y eliminación de varias de ellas. Por ejemplo, la eliminación del sistema de “renta presunta”, las exenciones a las cooperativas en el pago de contribuciones y otras cargos de beneficio municipal, y la de sus socios por ingresos recibidos de la cooperativa. Asimismo, hubo consenso en la necesidad de reconsiderar las exenciones a las Zonas Extremas por cuanto no parecen cumplir con los objetivos de desarrollo regional que se buscaban. Como era de esperar, más controversiales resultaron las propuestas de eliminar las exenciones relativas a las ganancias de capital. En todo caso, en el informe de la Comisión hay bastante material de trabajo y algunas exenciones se redujeron para financiar el proyecto de Pensión Garantizada Universal, aprobado durante el gobierno del presidente Piñera.
Equidad horizontal: dos personas que ganan lo mismo deben pagar lo mismo. Este criterio no se cumple en nuestro sistema tributario. Los ingresos de las personas tributan según la fuente de ingreso y no según los niveles de ingreso. De esto hay múltiples ejemplos. Entre los más más obvios están el tratamiento a las ganancias de capital, los ingresos de rentas de propiedades DFL2, el no pago de impuestos por utilidades retenidas en la empresa —que los socios no retiran pero aumentan su patrimonio— y una larga lista de otros tratamientos diferenciados. Esto ha llevado a que los profesionales de altos ingresos utilicen una multiplicidad de mecanismos para eludir impuestos, desde formar empresas por medio de las cuales cobran sus servicios, pagos de sueldos y bonos en cuentas en el extranjero, pagos de beneficios que no se integran en la base tributaria (educación, seguros médicos, seguros de vida, compra de vehículos a plazo y varios más).
Equidad vertical. Esto es, que a medida que una persona recibe más ingresos debe pagar más impuestos. En Chile hay poca información sobre ésto pero un estudio de Fairfield y Jorrat calculó que, en 2009, el 1% de la población de más altos ingresos, que capturaron entre el 23 y 26% del ingreso generado en el país, incluyendo las utilidades retenidas en las empresas que tributan en Primera Categoría, pagaron una tasa efectiva de impuestos de entre 15 y 16%, considerado “modesto” por estándares internacionales. Por ejemplo, en los EEUU sobre la misma base de ingreso el 1% de más altos ingresos paga una tasa efectiva de 24,3%. Y en Alemania, sin incluir las utilidades retenidas, la tasa efectiva de impuestos del 1% de más altos ingresos es de 30,%. En los EEUU, donde hay más información al respecto, Pro Publica, una institución dedicada a investigar abusos, calculó que la tasa efectiva de impuesto federal a la renta de las 25 personas más ricas de ese país era de un 3,5%, comparado con un 14% que pagaron las personas que estaban en la mediana de ingresos (US$70.00 anuales).[1] Por la evidencia anecdótica, parecería que en Chile no es muy distinto.
Desintegración. La integración parcial o total del sistema tributario es una anomalía a nivel internacional. A tal punto que en los tratados internacionales de doble tributación se habla de la “cláusula Chile”, remarcando su excepcionalidad. Los problemas de la integración (y la semi integración actual) son varios. Conceptualmente supone que los accionistas y la empresa son lo mismo, lo cual evidentemente no es correcto como queda en evidencia a la hora de pagar multas (por colusión, por ejemplo) o al momento de una quiebra en que las deudas no recaen sobre los accionistas. En todo lo que no sea impuestos nuestras leyes separan claramente a los accionistas y dueños de empresas de las empresas mismas y ese criterio debiera mantenerse en el caso de los impuestos. Hay que destacar que hasta la década de los 80 el sistema tributario en Chile era desintegrado y se pagaba impuesto Global Complementario por las utilidades no retiradas.
Además, la idea que las empresas y sus dueños son lo mismo desconoce que los principales usuarios de los bienes públicos son las empresas. Estas son las que más usan de la protección de la propiedad, de la infraestructura de uso público, de las relaciones internacionales (recordemos los TLC), de la educación y salud que paga o subsidia el Estado, de los mercados y mecanismos de supervisión que crea el Estado (pensemos en el sistema eléctrico o las concesiones de obra pública y un largo etcétera. Pretender que los dueños o accionistas son los únicos que deben pagar los impuestos y que los pagados por la empresa son un “adelanto” es esconder el sol con un dedo ya que desconoce que los ingresos no retirados se acumulan como riqueza de los dueños y accionistas y no pagan impuestos hasta que los retiren, que puede ser nunca. Además, el sistema integrado o semi integrado complica enormemente la administración tributaria y las declaraciones de los contribuyentes. En Chile en promedio se dedica entre dos y tres veces más tiempo al cumplimiento tributario que en países como Australia, Canadá y Nueva Zelanda. Esto se debe a que hay que mantener múltiples registros y realizar varias declaraciones juradas, cada una de las cuales debe ser revisadas por el SII, además de verificar que las declaraciones de renta sean correctas. Lo más transparente, y justo, sería eliminar el criterio de (semi) integración. Por algo los grandes accionistas se oponen a rajatabla a su eliminación. Las empresas muy pequeñas podrían seguir en un sistema 100% integrado.
Royalty. La definición de regalía de la Real Academia de la Lengua es que corresponde a la “Participación en los ingresos o cantidad fija que se paga al propietario de un derecho a cambio del permiso para ejercerlo.”. Así, un royalty bien concebido, en el caso de la minería, es el precio que hay que pagarle al propietario (en Chile, el Estado) por el derecho a extraer el mineral. Esta es la misma definición que usa el estado de Australia Occidental, gran productor mundial de minerales donde operan grande empresas como BHP. Mitsui, Alcoa, Xstrata y muchas más.[2] Cabe recordar que el precio del mineral en bruto se deriva del precio de venta del producto procesado. Conceptualmente, entonces, la regalía o “royalty” no es un impuesto, es el precio del derecho a extraer el mineral en bruto y, por tanto, constituye un costo necesario para la producción.
Aceptar este criterio tiene efectos sobre la definición de la base tributaria y los mecanismos para cobrar un verdadero royalty. En Chile, sin embargo, hacemos pasar por royalty un impuesto a las utilidades operacionales de las empresas de la Gran Minería del cobre. Es cierto que así las empresas de la Gran Minería pagan más impuestos que antes pero distan mucho de pagar por el valor del mineral como lo han demostrado los estudios de M. Jorrat (2021) y de Sturla (2018). Una forma de resolver el problema sería cobrando un precio mínimo por tonelada extraída y una participación sobre el precio referencial de venta que se decida utilizar. Cabe destacar que esta fórmula se puede generalizar a la extracción o el uso de todos los recursos naturales, incluyendo los recursos marítimos y el espectro radioeléctrico. El proyecto de royalty actualmente en el Congreso, que no cobra por el mineral extraído, sería más de lo mismo y dejaría mucha plata encima de la mesa.
La economía política de una reforma tributaria
No es fácil políticamente hacer una reforma tributaria o cualquier reforma que conlleve una reasignación importante de costos y beneficios entre diferentes grupos de interés. Hacerlo tomará tiempo y capital político. Ambos elementos son recursos escasos para este gobierno. Por tanto, a mi juicio, inicialmente el énfasis de los esfuerzos tributarios deberían enfocarse en fortalecer las instituciones de administración tributaria directas, Aduanas y SII, obligar a la coordinación de estas dos instituciones con la UAF y la CMF, y fortalecer los instrumentos de supervisión de los que disponen eliminando el secreto bancario y fortaleciendo la cláusula general anti elusión.
Hagamos que se cumplan las leyes. ¡Hay más de 7 puntos del PIB esperando!
En paralelo el gobierno debería negociar, en el Congreso, no en la casa de algún empresario o director de empresas, las reformas a la estructura tributaria enfocándose en cambiar los elementos centrales del sistema vigente. Esta labor requiere de un intenso trabajo educacional, para que la gente haga propia y promueva la necesidad de reformar el sistema. Este esfuerzo educacional debe ir acompañado de un diálogo político con las tendencias políticas representadas en el Parlamento.
Una reforma no puede cambiar el mundo, pero sí puede cambiar la dirección en la que este se mueve. A medida que la gente perciba que el aumento de la recaudación tributaria permite mejorar su calidad de vida, por ejemplo, creando un verdadero sistema de protección social, se irá instalando un nuevo paradigma económico-social que reemplace al individualismo extremo que hoy rige nuestras políticas de protección social.
Es decir, hay que instalar un relato sobre la sociedad que deseamos construir. Será difícil entusiasmar a la gente para que pague más impuestos y apoye activamente una reforma tributaria si no saben en qué se usarán los recursos. Como dijo un famoso entrenador de beisbol, “Si no sabes para dónde vas, puede que no llegues.”
Siempre debemos recordar que, “Impuestos es lo que pagamos por vivir en una sociedad civilizada”.
Oliver Wendell Holmes Jr. (1927)
Juez
de la Corte Suprema de los EEUU
[1] https://www.propublica.org/article/the-secret-irs-files-trove-of-never-before-seen-records-reveal-how-the-wealthiest-avoid-income-tax
[2] http://www.dmp.wa.gov.au/Minerals/Royalties-1544.aspx
