En el inicio de la discusión del proyecto de presupuestos para el año 2024, se han escuchado voces parlamentarias de distinto signo político, alarmadas, pidiendo explicaciones y solicitando que se cumpla con la norma legal que otorga recursos especiales a las Fuerzas Armadas, a contar del año 2024, para la adquisición de material bélico. ¿Cuál es la consistencia de dicho ruido mediático? Resulta más que aconsejable transparentar los antecedentes históricos para una mirada rigurosa del gasto público en Defensa, realidad que parecieran eludir lo(a)s honorables que animan alguna inquietud en los altos mandos uniformados.
Curiosamente, muchos de ellos son los mismos que están al otro lado de la vereda cuestionando el crecimiento del gasto público del 3,5%, por considerarlo elevado. Agregar al gasto público el clamor de los parlamentarios por el presupuesto de Defensa significaría elevar el crecimiento del gasto público al 4,7% y el crecimiento del gasto en Defensa a un 17,7% en lugar del 1,4% que tiene el proyecto ingresado al Congreso Nacional.
Adicionalmente, hay que incorporar a la discusión los enormes excedentes que quedaron a disposición de las Fuerzas Armadas al 31 de diciembre de 2019, una vez derogada la ley 13.195 denominada ley reservada del cobre. Estamos hablando de US$6.326 millones para financiar compromisos pendientes a esa fecha y futuras adquisiciones.
El gasto promedio comprometido en los seis años anteriores a 2020 suma US$410 millones. Si se considera un periodo similar a contar de 2020, el promedio sería US$ 1.054 millones.
Claramente, detrás de esta demanda para entregar el aporte anual que la ley orgánica de las Fuerzas Armadas considera en su texto, se observan varios absurdos que nadie quiso ver durante la discusión de la ahora ley 21.174. El primero, es garantizar un aporte fiscal anual mínimo independiente de las reales necesidades de las instituciones armadas y de la situación fiscal.
El segundo absurdo es determinar un aporte mínimo basado en promedios de compromisos de gastos de seis años anteriores. Es decir, para los próximos años se podrá comprar en función de lo que se gastó en el pasado. No se tiene a la vista un desarrollo de las capacidades de la Defensa consistente con el desarrollo de las capacidades del país.
El tercer absurdo es que esta ley tenía por objeto eliminar la carga que la ley reservada del cobre imponía a CODELCO; terminar con la generación de excedentes causados por buenos precios del cobre; terminar con la inflexibilidad que provocaba esta asignación de recursos al margen de la Ley de Presupuestos; terminar con un ingreso mínimo garantizado independiente de las reales necesidades de la Defensa e independiente de la situación financiera de CODELCO. Nada de ello ocurrió, como se verá a continuación.
Una breve historia
- En 1958, la Ley N°13.196 dispuso que el 15% de los impuestos que tenían que pagar las empresas productoras de cobre sobre sus utilidades se destinaría, anualmente, en la Ley de Presupuestos, para inversiones en material militar para las Fuerzas Armadas.
Se aseguraba, además, un aporte mínimo de US$ 8.500.000, si el 15% resultare inferior a esa cifra. Esto último ocurrió en los años 1973 y 1974, en los cuales las leyes de presupuesto aprobadas para esos años incluyen un aporte de US$ 8.500.000, equivalente al mínimo garantizado.
- A mediados de los años 70 se modificó esta ley, fijando un impuesto del 10 % sobre los ingresos obtenidos por la venta de cobre al exterior por parte de CODELCO, asegurando, además, un ingreso mínimo de US$90.000.000.
- Finalmente, la Ley Secreta N°18.445 incorporó los subproductos del cobre en la base de cálculo y elevó el piso mínimo a US$ 180.000.000 indexado anualmente por el IPM de EE. UU.
Objeciones al mecanismo financiero de la antigua ley 13.096
La existencia de este financiamiento de excepción para gastos militares fue objeto de numerosas críticas en el periodo de vigencia, entre las cuales se pueden mencionar las siguientes:
- El impuesto del 10% a las ventas de cobre al exterior por parte de CODELCO incidía sobre la competitividad internacional de esta empresa, afectando su viabilidad cuando los precios internacionales del cobre estén bajos.
- Generaba inflexibilidad en la asignación eficiente del 100% de los recursos públicos, limitando la demanda de recursos públicos de sectores prioritarios como Salud y Educación, por ejemplo.
- Mantenía las decisiones para adquisición de equipamiento militar fuera de la discusión en el Congreso.
- Los recursos se mantienen en cuentas reservadas y su contabilidad no se incluye en la contabilidad pública.
- Aseguraba un ingreso mínimo indexado por el IPM de USA, ingreso que al año 2019 se situaba en los US$345 millones.
- Otorgaba anualmente a las Fuerzas Armadas, un monto de recursos adicionales a la ley de Presupuestos, en forma independiente a sus necesidades de financiamiento, lo que generó enormes excedentes en periodos de alto precio del cobre.
Principales contenidos de la ley 21.174, que derogó a la ley reservada del cobre (ley 13.196)
- El artículo 1° de esta ley incorpora todo el sistema de financiamiento de la inversión bélica de las Fuerzas Armadas, en la ley orgánica constitucional, a diferencia de la ley 13.196 que era una ley simple.
- Mantiene el aporte del 10% de las ventas de cobre y subproductos de CODELCO al exterior, destinándolo al FISCO, hasta el año 2032. (artículo 4°)
- Asegura, a contar de 2024 y hasta 2029, un aporte mínimo anual de US$410 millones para adquisiciones de material militar, equivalente al promedio del gasto devengado desde 2014 hasta 2019. (artículo 8° transitorio)
- Se crean dos fondos para la adquisición de material bélico e infraestructura asociada: El Fondo plurianual para las capacidades estratégicas de las Fuerzas Armadas y el Fondo de Contingencia Estratégico.
El Fondo plurianual para las capacidades estratégicas se financiará con el 55% de los fondos acumulados al 31 de diciembre de 2017; con un aporte mínimo anual otorgado en la ley de presupuestos, igual al aporte promedio de los últimos seis años anteriores al que se presupuesta, con la salvedad expuesta en el numeral 3 precedente.
El Fondo de Contingencia Estratégica se financia con un aporte único del 20% de los fondos acumulados al 31 de diciembre de 2017.
- Los recursos se mantienen en una cuenta reservada, su aplicación a gastos se efectuará por decretos reservados exentos de toma de razón y se contabilizarán fuera de la ley de presupuestos.
- Esta normativa de reemplazo de la ley 13.196 se incorpora en la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas, otorgándoseles un rango constitucional.
Efectos de entrada en vigencia de la ley 21.174 sobre las normas de excepción vigentes para las fuerzas armadas
- Permanece la mochila que ha debido cargar CODELCO desde 1975 y que era también uno de los principales argumentos para terminar con el impuesto del 10%. Es decir, se mantuvo una suerte de discriminación frente a las otras empresas públicas y frente a sus similares privadas hasta el año 2032.
- Se mantiene la figura del aporte mínimo anual para financiar las adquisiciones de material bélico, con el agravante que es un mínimo mayor al que establecía la ley 13.196 y que, además, está garantizado por una norma de rango constitucional.
- No hay cambios en cuanto al uso y contabilización de los recursos. Su aplicación sigue siendo reservada mediante decretos exentos de toma de razón, y se contabilizan fuera de la ley de presupuestos.
- En enero de 2020 la Tesorería General de la República recibió, por efecto de la Ley 21.174, la suma de US$6.325.588 miles[1], los cuales tendría que haber enterado a los dos fondos creados en la misma ley.
- Hasta la fecha, no se ha transferido la suma única de US$936 millones correspondientes al Fondo de Contingencia Estratégica, en consideración a la estrechez de caja del fisco para cumplir sus compromisos prioritarios
- Para el año 2024 se propone, en el proyecto de ley de presupuesto, un artículo que suspende la entrega del primer aporte que correspondería entregar al Fondo para las Capacidades Estratégicas, en cumplimiento del artículo 8° transitorio de la Ley 21.174.
Preguntas ineludibles dada la actual situación financiera del fisco.
- ¿Cuántos recursos se han utilizado efectivamente del Fondo de Capacidades Estratégicas, que harían necesario que este aporte se materialice a contar de 2024 como lo establece la ley 21.174 y, que incluso motivaron a la senadora Paulina Vodanovic a exigir a Hacienda el cumplimiento de dicha norma legal?
Por lo señalado en la discusión de la primera subcomisión mixta, el día 30 de octubre pasado, ese fondo dispone aún de considerables recursos. Por lo tanto, frente a la imposibilidad de contar con mayores recursos permanentes vía reforma tributaria, parece razonable suspender estos aportes que impactan fuertemente el presupuesto público en detrimento de las demandas de Educación, salud, pensiones, vivienda, etc.
- Dicho lo anterior, es necesario revisar las condiciones que se establecieron para asegurar a las FF.AA. un nivel de recursos que no parece ser compatible con las capacidades reales de recursos que el Fisco dispondrá a mediano plazo. De acuerdo con lo señalado anteriormente, no solo se elevaron estas condiciones a nivel de ley orgánica, haciendo más difícil posibles modificaciones futuras, sino que se aumentaron las garantías y los resguardos frente a posibles contingencias políticas.
¿A cambio de qué se aumentaron las ventajas de este sector Defensa por sobre los sectores sociales en la asignación de los recursos fiscales? Esta es una cuestión que deben responder los partidos políticos y los parlamentarios que fueron parte de estas modificaciones durante el reciente gobierno del presidente Piñera. En especial, los partidos de centro izquierda, ya que durante los gobiernos de la ex-Concertación y la ex-Nueva Mayoría no hubo acuerdo en esas coaliciones para modificar la ley 13.196, a pesar de que se presentaron diversos proyectos de ley que duermen en el Congreso y, sin embargo, concurrieron con sus votos (y más aún con iniciativas pro FFAA durante la discusión) a la aprobación del proyecto de ley que llevó adelante, (exitosamente para él, hay que reconocerlo) Alberto Espina como ministro de Defensa.
- El ministro de Hacienda de la época, Ignacio Briones, debiera responder por qué razón se excluyeron de las estadísticas de las finanzas públicas los gastos extrapresupuestarios que se habían incorporado por normativa de ley financiera a contar de 2006 (ley 20.128 de 2006), que era considerada una buena práctica por el FMI para aumentar la transparencia respecto de los recursos fiscales. Cabe hacer notar que dicha norma legal se encuentra actualmente vigente. ¿Por qué no se ha vuelto a restablecer esa buena práctica? ¿Ha efectuado alguna observación al respecto el FMI? ¿Qué opina el Consejo Fiscal Autónomo sobre esta materia que es propia de su competencia y que no hizo cuestionamientos durante la puesta en marcha de esta ley?
[1] Este aporte se encuentra en la siguiente dirección, a nivel programa: Ejecución Presupuestaria a Enero de 2020 del Gobierno Central – Conjuntos de datos – Portal de Datos Abiertos
