Desafíos en Concesiones (Primera Parte). Por José Miguel Torres

A 20 años de la primera concesión, el MOP publicó un libro para celebrar ese hito. En él se destacaban tres aspectos:

1. Una política pública robusta, dada la decisión política por parte del ejecutivo; un amplio consenso político; y ser innovadora, es decir, que daba una respuesta creativa a un problema puntual;
2. la simpleza, a la vez que flexibilidad de su marco legal, para ir mejorando administrativamente – vía cada contrato de concesión – el desarrollo de la industria; y
3. las innovaciones en materia financiera que fortalecieron el sistema (bonos, garantías, licitación vía menor valor presente de los ingresos, entre otros).

Todo ello permitió la mayor modernización de la infraestructura caminera del país.  Sin embargo, como toda organización, debe adecuarse a los nuevos tiempos. La publicación dedicaba un capítulo final con algunos desafíos que enfrentaba (y aun enfrenta) el sistema de concesiones. Algunos se han ido abordando, otros quedan pendientes. Los repasamos aquí.

• Planificación de largo plazo, que supere los ciclos presidenciales, debido a la complejidad de los proyectos.  Es lo que se pretende instalando los planes quinquenales, así como dejando un porfolio de proyectos que debieran avanzar independiente del cambio de administración. Puede haber cambios de prioridades, adelantar aquel que un gobierno considera más urgente que otro, pero si los proyectos están en el plan es porque se requieren.

Los planes de concesiones deben responder a la planificación del Ministerio en su conjunto, y para ello el estudio liderado por Dirplan y realizado por la OCDE ”Brechas y estándares de gobernanza de la infraestructura pública en Chile”, es un insumo de gran valor pues genera estándares hacia los que aspiramos, además de contrastar las macro zonas chilenas con otros países de similares geografías.

• Un Fondo de Infraestructura, probablemente la mayor innovación desde la creación de Concesiones, pretendía asegurar que los ingresos por infraestructura puedan ser reinvertidos, evitando que esta inversión sea residual.  Era una forma de darle estabilidad al presupuesto, mientras por otro lado, quería impulsar a Hacienda a modernizar su forma de estructurar el presupuesto anual, para ir a presupuestos plurianuales, lo que en el caso de proyectos con vida útil de 30 o más años, es indispensable.

Sin embargo, uno de los principales obstáculos que enfrenta el sistema de concesiones es que, a pesar de una frondosa cartera de proyectos, muchos de ellos carecen de estudios de prefactibilidad necesarios. Al respecto, el Fondo pretendía proveer recursos para la necesaria investigación in-house y no descansar casi exclusivamente en los propios proponentes cuando se trata de explorar nuevos proyectos.  Esto es vital si se quiere devolver al Estado su rol de planificador y no dejar la planificación a la iniciativa privada. 

• La institucionalidad. Cerca de un tercio del total de la inversión comprometida del MOP corresponde a obras concesionadas. La reciente creación de la Dirección General de Concesiones viene a actualizar la institucionalidad, aspecto muy postergado, con consecuencias no sólo en su funcionamiento, sino también en las condiciones laborales de sus trabajadores. Esta nueva organización permite sostener una relación más directa con Dipres, así como promover la herramienta de concesiones (porque eso es, sólo una herramienta) en otros organismos del Estado. Así también, deberá promover la herramienta ante el sector financiero, que, a veces olvidamos, está en la base del buen (o mal) funcionamiento de las concesiones. Proyectos mal evaluados o estructurados resultarán en infraestructura mala, problemática o cara.

• En cuanto a los contratos vigentes, su gestión debiera ser fuertemente modernizada. Concesiones debe contar con un sistema único y centralizado de monitoreo de los proyectos, con información completa y oportuna, que evite redundancia, la poca transparencia, y sobre todo, que permita a los directivos un control eficaz.  La carencia de dicho sistema hoy se explica en gran parte por la gestión presupuestaria que minimiza cualquier “gasto” que no sea considerado “inversión” en la contabilidad fiscal, perjudicando seriamente la buena gestión (que para efectos fiscales es “gasto”). Ello ha significado que todo el expertise del monitoreo de los contratos ha quedado en manos privadas. Retomar en parte ese monitoreo y control permitirá sistematizar materias claves y transversales, ganando trazabilidad de los contratos, de forma de estandarizar procedimientos, mediciones, y criterios, entre otros. 

A su vez, para que el sistema pueda dar frutos y aplicarse a nuevos sectores, la gestión de la operación no puede ni debe continuar centralizada en Concesiones, cuya experiencia está precisamente en la estructuración y en la construcción, pero no necesariamente en la operación de estos.  Debe avanzarse en hacer responsables a los ministerios mandantes. ¿Cuál es la lógica de tener a un Ministerio de Infraestructura velando por los estándares de higiene o servicio de un aeropuerto u hospital?  

• Capacitación. Se suele argumentar que otros organismos no estarían preparados para dicha gestión, lo que nos lleva al siguiente desafío: Concesiones debiera ser también un centro de aprendizaje y buenas prácticas al que otros organismos del Estado puedan acceder para comprender el sistema.  Hoy en día Concesiones administra un centenar de contratos, sin un sistema único y estandarizado, ¿hasta dónde puede crecer? Sin los recursos para modernizar su gestión y con una cartera creciente de proyectos en operación, cada vez más complejos y diversos, sólo estamos incubando una implosión en la División de Operaciones.

Recientemente se llevó a cabo una reunión de gobernadores regionales que acordó implementar un sistema de concesiones en cada región (Acta de Biobío). Para ello necesitarán toda la expertise de la DGC, para capacitar gente, – como originalmente lo fue Partnership UK, o actualmente el PIMAC coreano – de manera de preparar a los otros mandantes para estructurar y gestionar sus propios contratos en el futuro.  

• En cuanto a la industria y sus actores, parte vital en el desarrollo de las concesiones es contar con un mercado de capitales profundo y proactivo. Pero las rentabilidades ya no son las de antes, y los bancos han mostrado sus limitaciones a la hora de enfrentar proyectos de largo plazo. Se debiera avanzar en buscar financiamiento institucional.  Las reformas impulsadas por Hacienda y la Superintendencia de Pensiones buscaron dar un rol más activo a los fondos de pensiones en el financiamiento de infraestructura, pero mientras no haya un empujón importante por parte del sector público, no habrá incentivo para que los gerentes de inversión de las AFP se tomen la molestia de aprender algo nuevo.

• Un aspecto más específico para reflexionar es el proceso de adjudicación de proyectos. Hoy tenemos un sistema en extremo transparente e irrefutable, que es la licitación al menor precio. Dicho sistema es muy aconsejable en contextos de desconfianza o donde la corrupción acecha, y es muy útil en proyectos estandarizados o maduros, pero se torna desaconsejable para proyectos de mayor complejidad, donde los estándares de servicio y componentes de calidad se vuelven más relevantes. En simple, no es lo mismo licitar por menor precio una autopista que un aeropuerto. Si aspiramos a proyectos más complejos en el futuro, la variable precio no puede ser la única determinante.

Nuestra actual forma de licitación implica que muchos contratos se ajusten tempranamente con “convenios complementarios”, muchas veces necesarios, muchas otras no, debido a desperfectos en los proyectos originales o a mayores obras no bien previstas en su diseño original, que hubieran encarecido el proyecto hasta hacerlo poco competitivo.

Otro riesgo es dejar fuera jugadores mundiales de calidad, no dispuestos a competir sólo por precio: no se puede querer un reloj suizo al precio de uno chino (por cierto, a qué calidad de proyectos podemos aspirar con nuestro nivel de ingreso es también un cuestionamiento válido).

Anexo a ello, algún límite debiera establecerse para evitar la concentración de muchos proyectos en las mismas manos.  Per se, no es ningún problema dicha concentración, incluso trae ganancias de eficiencia (aunque privadas), pero trae aparejado un riesgo sistémico y de contagio que hoy no se está gestionando. Es crucial poner un límite de participación en proyectos simultáneos en la etapa de construcción.

• El tema ambiental puede rápidamente tornar un proyecto inviable. El grado de desarrollo de los proyectos al momento de licitarlos hace poco efectivo que sea el propio Estado el que lleve a cabo los estudios de impacto, por lo que termina siendo el privado quien los implementa.  Aquí hay un problema de mala asignación de riesgos, por cuanto se le entrega el manejo del riesgo ambiental al privado, no obstante, el Estado retiene dicho riesgo. O se traspasa el riesgo, y se paga por ello, o debiera ser el Estado el que complete los estudios. No hay una respuesta correcta, pero es imprescindible repensar el sistema de impacto ambiental para los proyectos de concesiones.

• Un aspecto central de la red de carreteras concesionadas ha sido su sistema tarifario. Sin embargo, a más de veinte años del primer peaje concesionado (El Melón) se hace necesario actualizar los parámetros de dicho sistema, incorporando elementos que no estaban presentes en sus inicios, por ejemplo, un mejor reflejo de los daños sobre el pavimento de distinto tipo de vehículos, dejar abierto el espacio a (des)incentivos, por ejemplo, el uso de autos verdes o de ciertos vehículos de carga, o incorporar clasificaciones que antes no existían.  Dicho estudio se inició durante el gobierno anterior de Bachelet, en conjunto con el Centro de Modelamiento Matemático, pero nuevamente ello es considerado un gasto y no una inversión.  De la misma manera, se debe repensar la integración del sistema de tele-peaje, tal como estuvo primeramente diseñado.

• En cuanto al ámbito de aplicación de concesiones, los proyectos de transporte debieran responder a las prioridades del Ministerio en cuestión, o al menos, ser consistentes con sus planes maestros.  Tal como el MOP no construye ningún hospital si no es mandatado por el Ministerio de Salud, no debería insistir en infraestructura urbana de transporte sin el mandato o acuerdo explícito del Ministerio de Transportes. Si la política es privilegiar el transporte público, ello debiera reflejarse en la prioridad y formato de los proyectos licitados. Por ejemplo, debiéramos estar pensando en estaciones de transbordo que faciliten la multi movilidad en vez de aumentar cada cierto tiempo pistas para albergar más vehículos. Es esperanzador escuchar al nuevo ministro declarar la necesidad de trabajar proyectos alternativos a la movilidad automotriz.

• Finalmente, está el desafío de diversificar la herramienta de concesión más allá de las carreteras.  Cuatro de cinco proyectos concesionados son viales, una exclusividad chilena, mientras que en otros países el sistema se utiliza en diversidad de sectores – medioambiental, turismo, educacional, etc.  Hemos tenido experiencia con resultados mixtos en hospitales y cárceles, por ejemplo, y existen sendos estudios que analizan sus logros y defectos.  

Por ejemplo, la herramienta de concesiones podría perfectamente usarse para generar condominios de viviendas sociales integradas, incorporando un mínimo subsidio o arancel diferenciado que permita atacar el ingente déficit habitacional.

Por José Miguel Torres
MSc Public Policy
Ex Jefe División de Estudios y Análisis Financiero, DG Concesiones