“Espero ser un presidente que cuando termine su
mandato tenga menos poder que cuando empezó”
Gabriel Boric, 12 de Julio de 2021.
Primera Parte: Los Actores y la situación actual.
Introducción
Se avecinan las nuevas elecciones subnacionales. Las primeras en que se elegirá de manera simultánea alcaldes y concejales, gobernadores y consejeros regionales.
Mientras el gobierno nacional pone en marcha la iniciativa de discutir la “política nacional de descentralización” con reuniones regionales y asesoría de expertos, los gobiernos regionales culminan su primer período con gobernadores electos y se preparan para la reelección o el cambio. Un cierto compás de espera en un proceso con marchas y contramarchas. Estas últimas con responsabilidades compartidas. Como dijera el académico Egon Montecinos 1/ “Me hubiese gustado tener un balance positivo del primer período de gobernadores”. Con todo, las oportunidades hay que crearlas y son los gobernadores los depositarios de la confianza ciudadana para encabezar el proceso.
Se ha dicho tantas veces: Chile es uno de los países más centralizados de América Latina. Pero, considerando su estructura geográfica, su variedad de climas, su historia etnográfica con una diversidad de pueblos originarios, su historia política con una construcción territorial que duró más de 100 años (1818 – 1929), su estructura económica y productiva y el hiper desarrollo de su actual metrópoli; todo conduce a proponerse una organización del Estado más descentralizada.
A partir de 1992, con la constitución de gobiernos regionales con personalidad jurídica y patrimonio propio, las elites regionales y la ciudadanía han reclamado mayores espacios de poder, de gestión estratégica y de recursos propios.
La voluntad descentralizadora se ha expresado durante todo el período democrático entre 1990 y 2024. Después de un período de avances lentos, el proceso retomó fuerzas con la Reforma Constitucional de 2009, la elección popular de Consejeros Regionales de 2013, la Reforma Constitucional y la Ley de Fortalecimiento de la Regionalización de 2018 y la elección popular de gobernadores regionales en 2021.
1 / Entrevista de Francisca Castillo. Diario El Mostrador, 9 de abril de 2024.
Hoy existe en el país un gobierno que ha declarado su voluntad política de impulsar una nueva etapa de fuerte descentralización. Sin embargo, hay múltiples dificultades estructurales y coyunturales que han hecho difícil lograr avances significativos.
Uno de los hechos políticos potencialmente más prometedores, pero que finalmente quedó en la irrelevancia, se expresó en las propuestas descentralizadoras de dos Convenciones Constituyentes. Tanto la dominada por la izquierda con su propuesta de “Estado Regional”, como la dominada por la derecha que consensuó la idea de un “Estado Unitario y Descentralizado” constituían un avance conceptual y estructural respecto del texto actual. El rechazo de ambos textos, por razones muy alejadas del tema descentralización, impidió el logro de esa meta.
Las trabas centralizadoras han sido muchas, la mayor parte del tiempo soterradas, y operan con mucha eficacia. Todo eso ha ralentizado un proceso que es complejo. Junto a la voluntad política hay poderosos intereses contrarios y desconfianza en las capacidades de los gobiernos subnacionales que se manifiestan estructural y coyunturalmente.
Un ejemplo de desconfianza estructural es la Ley 21.074, llamada de “Fortalecimiento de la Regionalización”; esa Ley se supone que abre paso al traspaso de competencias desde el Estado nacional a las regiones, sin embargo, los engorrosos procedimientos y la decisión final descansa en la voluntad única del presidente de la República.
Un ejemplo de desconfianza coyuntural se está viviendo desde junio de 2023. Un caso particular de corrupción en un servicio desconcentrado del Estado nacional gatilló una campaña política, institucional y mediática contra el avance del proceso. Los compromisos a favor de la descentralización contraídos entre el gobierno nacional y la asociación de gobernadores y gobernadoras regionales y firmados en enero de 2023 quedaron congelados.
Para abrir esta nueva etapa será necesario reflexionar. ¿Qué puede ayudar a empujar una descentralización exitosa? Se requerirán nuevas definiciones estratégicas y nuevas herramientas que mejoren la gestión.
En este artículo, inspirado en las propuestas de CEPAL 2/ sobre “prospectiva para el desarrollo”, buscamos identificar los factores más importantes para respaldar el avance de la descentralización. Esa identificación es clave para proponerse un diseño estratégico que permita avanzar hacia metas más altas.
2/La propuesta conceptual y metodológica de CEPAL está desarrollada en el documento “Prospectiva para el Desarrollo. Aportes para una gobernanza territorial con mirada de futuro” XIX Reunión de ILPES. Santo Domingo, 7 a 9 de Noviembre de 2023.
1.Buscando el hilo que desenrede la maneja
El factor desencadenante de la actual etapa del proceso de descentralización fue la aprobación de la Reforma Constitucional y de la Ley Orgánica Constitucional habilitante de aquella, la realización de las elecciones de Gobernadores Regionales y la instalación en el cargo (período 2016 al 14 de julio de 2021). Después de décadas de reivindicación histórica el “regionalismo” encontró el hilo para iniciar el proceso.
El diagnóstico de la actual coyuntura no es positivo. Las esperanzas abiertas con un presidente que ha declarado “ser un presidente que cuando termine su mandato tenga menos poder que cuando empezó” se han ensombrecido en medio de acusaciones que cuestionan la probidad del ejercicio de la autoridad. Corresponde despejar el camino. Encontrar el nuevo hilo que desenrede la madeja institucional y mediática.
A mi juicio eso pasa por el “fortalecimiento de los gobiernos regionales” 3/. Hay tres elementos de base y un elemento de proyección estratégica.
Los elementos de base son:
- La construcción del “sujeto político”, encarnado en el liderazgo del gobernador trabajando en conjunto con el Consejo Regional (CORE) y el servicio público “gobierno regional” (GORE).
- El potenciamiento de la participación ciudadana que construya visiones compartidas del futuro de la región en torno a las Estrategias Regionales de Desarrollo (ERD) y
- La construcción de liderazgo colaborativo multinivel y multiactores. A partir de la fortaleza propia comenzar a liderar procesos tanto con el nivel nacional, como con el local y la cooperación interregional y multiactores.
Sobre esas bases, el elemento clave de la proyección estratégica es la construcción institucional y humana de la “inteligencia estratégica regional”. A mi juicio, este hilo es el prioritario.
La autonomía de los gobiernos regionales expresada en niveles más altos de poder y gestión de competencias y recursos exige, sí o sí, un fortalecimiento de sus recursos humanos e institucionales. No se puede cumplir bien un desafío mayor con recursos que estaban destinados solo a administrar lo que se decide en la capital.
Esto que parece obvio no ha sido asumido por el Estado, ni levantado como reivindicación principal por los actores del proceso. Parte de los errores de gestión que han aquejado a varios gobernadores regionales pueden explicarse por el déficit en cantidad y calidad de sus propios equipos de trabajo. Es urgente corregirlo.
3/ Las ideas sobre las bases para el fortalecimiento de los gobiernos regionales fueron planteadas en mi artículo “La instalación de los nuevos gobiernos regionales. Propuesta de Agenda 2021 en la página web www.chiledescentralizado.cl en la sección de Opinión 10 de Diciembre de 2020.
La mayoría de las regiones de Chile han aprobado recientemente sus nuevas ERD o las están terminando de actualizar. Esas visiones y propuestas que en períodos anteriores solo operaron como meros documentos de referencia o consulta; hoy, deben convertirse en guías vivas para la acción. Hacer este cambio no es tarea fácil.
Los nuevos documentos están incorporando un capítulo especial sobre la “gobernanza de la ERD”; esto es de la máxima importancia. La idea es construir estructuras participativas multiniveles y multiactores, avanzar en la creación de visiones compartidas y generar las metodologías e instrumentos necesarios para tomar decisiones basadas en evidencias.
Ello es lo que requiere la “construcción humana e institucional” de capacidades que alimenten el proceso de gobernanza y se conviertan en contrapartes válidas de las capacidades humanas e institucionales del gobierno nacional y otros actores. En palabras breves, exige crear una institución propia del GORE especializada en esta función, incluyendo la formación y contratación del capital humano avanzado capaz de cumplir con la misión.
Generar experiencias piloto que puedan escalarse a las 16 regiones del país es el desafío actual. Algunos gobiernos regionales están dando pasos en esta línea. Pero, hay diversos obstáculos, no siempre se da a estas iniciativas la prioridad que tienen y hay actores e instituciones que dificultan la tarea.
El mapa de actores y la foto actual
Para avanzar en la construcción institucional y humana de las reforzadas capacidades de los gobiernos regionales es necesario el mejor alineamiento de los actores en favor de este proceso. Para ello es fundamental conocer ese mapa de actores relevantes y su disposición a impulsar, apoyar o, al menos, no bloquear las iniciativas conducentes a ese objetivo
A nuestro juicio, los siguientes son los actores principales que inciden en la creación de las capacidades señaladas:
- El Gobernador Regional es el actor principal del proceso. Encargado por la Constitución y la Ley de liderar el proceso de desarrollo territorial para lo cual cuenta con un único servicio público de apoyo, el “gobierno regional” o GORE. Corresponde a cada gobernador liderar esta tarea.
- El Consejo Regionales la instancia normativa y fiscalizadora del Gobierno Regional. Sus integrantes son elegidos democráticamente y analizan, discuten y aprueban presupuestos, programas y proyectos necesarios para el cumplimiento de la misión del GORE. Su interés es representar a los ciudadanos para la mejor definición de prioridades y fiscalizar la buena gestión del GORE. El CORE debiera aprobar la creación de las instituciones y los recursos destinados a financiar estas iniciativas.
- Las Universidades Regionales son un elemento integrante de la comunidad de cada región con la misión de formar profesionales y capital humano avanzado, apoyar con investigación científica aplicada y aplicable a la realidad regional y vincularse con su medio. En esta última función la Ley exige alineamiento entre los planes estratégicos de las universidades regionales y la Estrategia Regional de Desarrollo. Su interés es alcanzar altos niveles de prestigio y tener los máximos niveles de acreditación institucional. Las Universidades Regionales serán un factor coadyuvante fundamental en la generación del capital humano avanzado y la colaboración institucional que refuerce las tareas del GORE en esta área.
- Consejo Regional de la Sociedad Civil (COSOC Regional). La Ley 20.500 los crea y hace exigible su funcionamiento como instancia de participación ciudadana destinada a contribuir con visiones, ideas y propuestas a las tareas propias de los Gobiernos Regionales. Su interés es poner en valor los principios de la democracia participativa en representación de sus instituciones y territorios. La existencia y el buen funcionamiento de la participación ciudadana, territorial y funcionalmente potente, será un factor decisivo en la generación de una gobernanza tras objetivos compartidos.
- El gobierno nacional realiza su labor en el territorio sobre la base del liderazgo político del Presidente de la República y las tareas de Ministerios y servicios públicos en todo el territorio nacional. Sus decisiones políticas, sus iniciativas legislativas y la aprobación y supervisión del Presupuesto Nacional les otorgan un poder de gran relevancia en todas las regiones del país. Su interés es dirigir el país hacia niveles mejores de desarrollo y convivencia social. El impulso legal, administrativo y financiero al propósito de facilitar la creación de capacidades estratégicas regionales es clave para el éxito del proceso.
- La Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo es la instancia nacional dedicada a la relación con los gobiernos regionales. Cuenta con programas de apoyo a la gestión y capacitación de los gobiernos subnacionales de gran importancia para fortalecer sus capacidades. Su interés es cumplir con las orientaciones del gobierno nacional en la materia. La colaboración del gobierno central, a través de SUBDERE, es importante para lograr niveles de competencia superior a nivel subnacional.
- La Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda es el más poderoso organismo de supervisión y control de los gobiernos regionales. Sus normas regulan los procedimientos administrativos para el uso de los recursos asignados por el Presupuesto Nacional a los Gobiernos Regionales. Su interés es velar por el buen uso de los recursos públicos. La colaboración de DIPRES también es clave para aumentar recursos y flexibilizar su operación. También su aporte técnico es relevante.
- Es el organismo encargado de velar por la legalidad y probidad de los actos administrativos del Estado. En particular, por las decisiones y ejecuciones presupuestarias de los gobiernos regionales. Su interés es cumplir con el mandato constitucional de legalidad y buen uso de los recursos públicos. Este organismo puede colaborar con asesoría ex ante para mejorar la gestión subnacional. Si sólo se limita al control a través de procedimientos engorrosos puede afectar la calidad de la gestión hasta ahogarla.
Estos actores juegan en el conjunto del proceso político, administrativo y financiero que se requiere para hacer avanzar (o retroceder) a la descentralización.
Usando las herramientas de la prospectiva del desarrollo podemos tener una primera foto de lo que ha estado ocurriendo desde el segundo semestre de 2023.
El “método de matriz de impactos cruzados y multiplicación aplicada a la clasificación” (MICMAC) podemos identificar el grado de influencia que cada uno de los actores puede desplegar en relación con la creación de capacidades en el ámbito territorial.
De acuerdo con nuestra estimación el poder actual está desbalanceado: Los actores nacionales sumados tienen un grado de influencia de 30 y los actores subnacionales de 21. La mayor influencia la tiene el Poder Ejecutivo a través de Presidencia (11), DIPRES (8) y Contraloría (7). Mientras, en el ámbito subnacional sólo el Gobernador tiene una alta capacidad de iniciativa en esta materia (9).
Los actores nacionales más influyentes han tenido una actitud negativa lo que se manifiesta en la leyes y normas aprobadas y en la conducta burocrática (Ley de presupuestos, Circular 20, normas rígidas de uso de los recursos, ralentización de procedimientos administrativos). Los actores subnacionales menos influyentes tienen una actitud positiva frente a los cambios.
Cuadro N° 1: Incidencia de los actores en el desarrollo de capacidades.
Los valores de la influencia: 3 es alta, 2 es media, 1, es baja y 0 es nula. La influencia es la suma simple de los valores.
| Actores | Gobernador | CORE | UR | COSOC | Presidente | SUBDERE | DIPRES | Contraloría | Suma |
| Gobernador / GORE | 0 | 2 | 2 | 3 | 1 | 1 | 0 | 0 | 9 |
| Consejo Regional CORE | 2 | 0 | 1 | 2 | 0 | 0 | 0 | 0 | 5 |
| Universidad Regional | 1 | 1 | 0 | 1 | 0 | 1 | 0 | 0 | 4 |
| COSOC Regional | 1 | 1 | 1 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 3 |
| Presidente / Ministros | 2 | 1 | 1 | 1 | 0 | 3 | 2 | 1 | 11 |
| SUBDERE | 1 | 1 | 1 | 0 | 1 | 0 | 0 | 0 | 4 |
| DIPRES | 2 | 2 | 1 | 0 | 1 | 2 | 0 | 0 | 8 |
| Contraloría | 2 | 1 | 1 | 0 | 1 | 2 | 2 | 0 | 9 |
La actitud respecto de la innovación puede ser positiva + 1, negativa – 1 o neutra cero.
Los valores asignados son una estimación promedio de la actitud de los actores a la fecha.
El presidente ha tenido un discurso y una actitud favorable, pero eso ha sido neutralizado por las conductas prácticas de ministros incidentes. Tanto a nivel político con la ausencia de medidas que pusieran en marcha las nuevas formas de coordinación, como a nivel económico con el regreso de formas de control rígidas
Por su parte, las y los gobernadores han hecho declaraciones a favor del desarrollo de capacidades y la participación ciudadana, pero eso no ha sido ratificado por decisiones efectivas en estas materias.
El cuadro general muestra una situación de precariedad de una iniciativa que consideramos estratégica para el futuro. La suma de actores negativos llega a 15. La suma de actores positivos solo a 12. El cambio hacia la descentralización requiere números distintos porque romper la inercia exige desplegar una fuerza transformadora que no se ve en el escenario actual. Mover la aguja requerirá de la voluntad política de gobernadores regionales y de las facilidades que otorgue el poder central.
Al respecto es importante observar los cuadros números 2 y 3:
Cuadro N°2: Los actores frente al desarrollo de capacidades.
| ACTORES | Influencia | Posición (-1 negativa /0 neutra / 1 positiva) |
| Gobernador / GORE | 9 | 0 |
| Consejo Regional | 5 | 1 |
| Universidad Regional | 4 | 1 |
| COSOC Regional | 3 | 1 |
| Presidente / Ministros | 11 | 0 |
| SUBDERE | 4 | 1 |
| DIPRES | 8 | -1 |
| Contraloría General de la República | 7 | -1 |
Cuadro N°3: Mapa de posicionamiento
Actores opositores Actores aliados
Actores indiferentes Actores de soporte
