Con el retorno a la democracia Chile se erigió en receptor de flujos inmigratorios masivos desde Perú, Ecuador, Colombia, Haití, Venezuela, etc. Sin embargo, durante estas décadas el país careció de los dos instrumentos básicos para enfrentar tal fenómeno humano indetenible: legislación y política de Estado.
Hoy, aunque vigente la primera Ley de Migración, la herencia inmediata de aquella laguna jurídica obligó a que el actual Gobierno se enfrentase a más de medio millón de solicitudes de residencia sin respuesta, de las cuales, con gran esfuerzo, en un año se resolvieron cerca de trescientos cincuenta mil. De otro lado, la crisis venezolana y alteraciones fronterizas determinaron un incremento, en el Norte del país, de ingresos irregulares para cuya reducción, que alcanza a más de un 56%[1], ha sido eficaz la medida extraordinaria del control militar de la frontera.
Considerando tal contexto, es justo reconocer la trascendencia de que el país cuente con aquella Ley que, sin perjuicio de necesarios ajustes, cumple los estándares básicos de derechos humanos y de regulación migratoria. Del mismo modo, es motivo de beneplácito que, por primera vez en su historia (quizá con la salvedad de la política de colonización del siglo XIX) el país cuente con una Política Nacional de Migración y Extranjería[2].
Transcurrido un día desde el anuncio de la Política Nacional[3] algunos políticos la calificaron de “perdonazo encubierto” o incentivadora del “ingreso clandestino”[4]. Pero luego sobrevino el silencio mediático, que se explica por la complejidad del texto. Lo cierto es que la sola exposición de la primera Política Nacional constituye un hito en la historia de las migraciones en Chile. También es destacable que, con talante democrático, el actual Gobierno reconozca que el borrador de Política Nacional presentado por su predecesor constituyó un antecedente importante “para generar una línea de base”.
“Objetivamente, las migraciones son movimientos humanos en el espacio, que se enfrentan a la soberanía de los Estados, en cuanto se refiere al ingreso y permanencia en un país del que no se es nacional” [5]. Por ello, el núcleo de toda política migratoria consiste en la mayor o menor amplitud o restricción estatal para recibir personas de nacionalidad extranjera en su territorio. Al respecto, claramente, la Política Nacional que ha definido el gobierno es una de carácter restrictivo. La decisión central, “en lo relativo a la gestión de los nuevos flujos” inmigratorios, consiste en procurar “mecanismos de gestión fronteriza para contenerlos, mientras se aborda la situación de indocumentación de parte de la población migrante que ya se encuentra en Chile y se resuelven las brechas de inserción laboral que muchas de ellas enfrentan”. A lo anterior, se agrega el despliegue de “una agenda de ajuste legislativa, para mejorar el cumplimiento eficaz de objetivos en materia de sanciones migratorias y desincentivos a la irregularidad”, lo que, en palabras claras, significa otorgar mayor eficacia a las resoluciones de expulsión y a los requisitos de ingreso, medidas que están en consonancia con la modificación legal que permite la práctica de la notificación de una resolución de expulsión mediante un simple mensaje de correo electrónico.
Dicho “ajuste legislativo” también contempla el proyecto de ley que permite exigir, en cualquier momento, a cualquier persona extranjera que proporcione “un correo electrónico de contacto (…) para efectos de ser notificados de los procedimientos de expulsión que se inicien en su contra”.
Con todo, es destacable que el gobierno no contemple la posibilidad de promulgar, en caso de su aprobación, el proyecto de ley presentado por moción parlamentaria, que penaliza y sanciona con cárcel el ingreso irregular al país, del todo contrario al Derecho internacional de los Derechos Humanos y de los Refugiados, como lo ha sostenido recientemente la ONU[6].
El objetivo principal de esta política restrictiva se identifica textualmente con el Pacto Mundial de Marrakech, de 2018, que paradójicamente Chile aún no suscribe, pese a que la Ley de Migración hace referencia expresa al mismo. Pero, materializando el propósito de “promover una migración ordenada, segura y regular”, la Política Nacional va más allá de asegurar buenos “estándares de seguridad y control de nuestra frontera”, y se propone también “asegurar procesos de integración que permitan un próspero desarrollo del país en su conjunto, incluyendo a las personas migrantes que habitan en Chile de manera regular”.
En todo el planteamiento del documento se trasunta el enfoque de derechos humanos, en cuanto principal “marco normativo y conceptual” que señala el mínimo exigible al trato hacia los extranjeros, el cual, por cierto, no es contradictorio con una política inmigratoria restrictiva. Este enfoque básico se despliega en otras dos vertientes. La primera contiene el enfoque de igualdad de género, como respuesta a la feminización de las migraciones y la doble vulnerabilidad que afecta a muchas mujeres migrantes, debido a la discriminación laboral y social. Reviste importancia práctica el anuncio de un programa formativo sobre «violencia contra las mujeres migrantes”. La segunda vertiente contiene el enfoque etario, basado en “los derechos humanos de niños, niñas y adolescentes” que, sabemos, constituyen el grupo humano más vulnerable en las migraciones.
En la dimensión internacional, dramáticamente expuesta por la crisis de Venezuela, es claro el compromiso que Chile asume con el “fomento del multilateralismo y colaboración internacional en migraciones”. El llamado a los gobiernos sudamericanos formulado por el canciller Van Klaveren, a abordar la migración “en conjunto desde una perspectiva multilateral, con participación de todos los países de origen, tránsito y destino, sobre la base de los principios de responsabilidad compartida y solidaridad regional”[7], corresponde al compromiso adquirido.
Se propone que la coordinación general de la Política Nacional estará a cargo de “una instancia ejecutiva de coordinación interministerial permanente” la cual “podrá establecer grupos de trabajo técnicos e invitar a organizaciones de la sociedad civil y organismos internacionales vinculados a la migración”. El carácter interdisciplinario del fenómeno migratorio, que recae en las personas y se refiere a todos sus derechos aconseja una coordinación de este tipo. Sin embargo, es notoria la ausencia de referencia al rol del Consejo de Política Migratoria, integrado por varios ministerios y cuya función legal es asesorar al presidente de la República “en la elaboración de la Política Nacional y en la actualización de su contenido y definiciones, de acuerdo con las necesidades y requerimientos del país”[8].
Desde luego, para desarrollar esta política restrictiva y su enfoque de derechos, es fundamental abordar primero las dificultades y reclamos actuales, como los referidos a la situación irregular de una cantidad indeterminada de migrantes. Por ello, entre los objetivos inmediatos, el primero es la “regularización migratoria”. Destaca que, a la par de declaraciones gubernamentales que desechan “una regularización general o masiva”[9], la política anunciada no cede al populismo que ha caracterizado el debate político y, por el contrario, cumpliendo con las obligaciones internacionales[10], se propone “promover la regularidad migratoria”.
Desde luego, para desarrollar esta política restrictiva y su enfoque de derechos, es fundamental abordar primero las dificultades y reclamos actuales, como los referidos a la situación irregular de una cantidad indeterminada de migrantes.
Ahora tenemos certeza de que, luego del empadronamiento de las personas en situación irregular, que a la fecha sobrepasa los 190.600 inscritos[11], se iniciará un proceso de regularización. Aunque no se le quiere llamar “general ni masivo” será de una magnitud tan considerable como los procesos realizados en 2018 y 2021 por el Gobierno de Piñera, que permitieron la regularización de más de trescientas mil personas.
Reiteradamente hemos sostenido en estas columnas que expulsar a cientos de miles de personas, como pregonan algunas figuras políticas, no es posible administrativa, financiera ni judicialmente. En suma, el gobierno ha decidido el único camino realista.
Los criterios de regularización, apegados a la ley vigente[12], anticipan que podrán permanecer en el país, al menos con un permiso de residencia temporal hasta de dos años, las personas que cuenten con vínculos familiares en Chile y las que tengan “opciones de inserción laboral regular”, cuyo alcance abarca a quien está sujeto a un contrato de trabajo y también al que es titular de una oferta de empleo o tiene la posibilidad acreditable de realizar un trabajo por cuenta propia[13]. Por lo contrario, el Gobierno está anunciando que podrá expulsar del territorio nacional a aquellas personas en situación irregular que no se hayan registrado en el proceso de empadronamiento[14], a las “que tengan antecedentes penales, y a quienes no tengan posibilidades reales de integración o de contribuir al desarrollo de nuestro país”. Este último concepto es, a nuestro juicio, en exceso indeterminado y podría ser aplicado subjetivamente por la autoridad.
La Política combina su carácter restrictivo con una opción selectiva que favorece, “para el diseño de permisos de residencia vinculados a la demanda laboral”, una orientación “al desarrollo productivo y económico del país, teniendo especial consideración en el desarrollo de capacidades y la atracción de personas extranjeras altamente calificadas, para fortalecer la inversión y la productividad”. Ello implica “considerar las necesidades de desarrollo económico y provisión de empleos en distintos territorios del país”. Llevar a la práctica estos propósitos, en el lapso que resta de esta Administración, no será fácil y requerirá un esfuerzo investigativo mayor sobre los mercados industriales y del trabajo, con la colaboración de los gremios empresariales. Y luego, demandará la atención del Consejo de Política Migratoria, al que por ley corresponde proponer “el número y tipo de permisos migratorios que se estima más adecuado otorgar (…) por un periodo de tiempo o zona geográfica determinada”[15]. Esa opción se complementa con un proyecto que “busca vincular la Bolsa Nacional de Empleo (BNE), perteneciente al Ministerio del Trabajo y Previsión Social, con el sistema de solicitud de permisos de residencias (SIMPLE), perteneciente al Servicio Nacional de Migraciones”, para dar a quienes soliciten permiso de residencia desde el extranjero la posibilidad de postular a una oferta de empleo.
El combate al crimen internacional ligado a las migraciones- tráfico ilícito de migrantes y trata de personas- forma parte de toda política migratoria y la recién anunciada le otorga debida importancia. Sin embargo, a mi juicio, la introducción en este capítulo, como objetivo de la política “migratoria”, del “logro de la Política Nacional contra el Crimen Organizado, así como en el resguardo del orden público, especialmente en lo referente a la prevención y represión del crimen organizado transnacional, del narcotráfico y tráfico de armas, y del terrorismo”, favorece el grave error conceptual que conduce a identificar la migración irregular con el crimen organizado. Desde luego, el tráfico ilícito de migrantes y la trata de personas constituyen parte de ese fenómeno delictual internacional, pero no era necesario introducir en un diseño de política migratoria el tráfico de drogas y de armas, así como el terrorismo[16].
[1] Ministerio del Interior y Seguridad Pública, Cuenta Pública Participativa 2023.
[2] Ministerio del Interior y Seguridad Pública, Política Nacional de Migracion y Extranjería, versión ejecutiva, 06.07.2023. En lo sucesivo, todas las citas entrecomilladas sin referencia a la fuente corresponden al texto de este documento.
[3] En lo sucesivo, cada vez que nos refiramos a la Política Nacional de Migración y Extranjería se leerá “Política Nacional”.
[4] El Mercurio, Santiago, 7 de julio de 2023.
[5] Jaime Esponda, “Marco jurídico internacional de las migraciones” Revista Anales del Instituto Chile, Vol. XXXVII, Santiago, 2018
[6] Relator Especial sobre los derechos humanos de los migrantes; Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria; Relatora Especial sobre la situación de los defensores de derechos humanos y Relatora Especial sobre las formas contemporáneas de racismo, discriminación racial, xenofobia y formas conexas de intolerancia Ref.: OL CHL 1/2023.
[7] Cooperativa.cl, 04.07.2023
[8] Ley N° 21.325, artículo 159.
[9] Subsecretario del Interior, Emol, 07.07.2023
[10] Convención Internacional sobre derechos de los trabajadores migratorios y sus familiares, art.69
[11] Director del SERMIG, La Tercera, 10.07.2023
[12] Ley N° 21.325, artículo 155, N°8
[13] Convención sobre los derechos de los trabajadores migratorios y sus familiares, Art. 2°.
[14] Director del SERMIG, La Tercera, 10.07.2023
[15] Ley N° 21.325, artículo 162.
[16] Por razones de espacio, deberemos dejar para otra oportunidad el examen del excelente capítulo consagrado al enfoque multicultural para “integración e inclusión de las personas migrantes, la regularización de los menores de edad y de las víctimas de trata, así como la referencia al tratamiento de las solicitudes de asilo.
