Por Augusto Varas
Los fraudes fiscales reiterados por algunos oficiales de las Fuerzas Armadas, y ciertos grupos delictuales en su interior, han finalmente motivado al Ejecutivo a iniciar acciones para evitar y sancionar estos actos. No ha existido una política al respecto desde el retorno a la democracia. A ello se agrega la pública persistencia del negacionismo en materia de derechos humanos, entre oficiales del Ejército, como se observó recientemente en la Escuela Militar.
Sin embargo, el problema es mucho más complejo que todo lo anterior. Se trata de una crisis del Estado democrático en forma, de corporaciones que se han quedado institucionalmente en el pasado dictatorial, desafiando de hecho el orden democrático, la dirección y el control civil sobre ellas.
Gracias a los medios de comunicación el diagnóstico de la actual crisis es ampliamente conocido y diversas instancias estatales -Ministerio Público, Cámara de Diputados, Contraloría, Ministerio de Defensa- están tratando de enfrentar las consecuencias de esta situación. Sin embargo, estas reacciones no tendrán el efecto necesario si no se enfrentan, con voluntad política, los problemas de fondo que la explican.
Se trata de una crisis del Estado democrático en forma, de corporaciones que se han quedado institucionalmente en el pasado dictatorial, desafiando de hecho el orden democrático, la dirección y el control civil sobre ellas.
Para un enfoque comprehensivo de los cambios necesarios para reinsertar a las FF.AA. en el actual marco democrático nacional es preciso avanzar en ámbitos fundamentales de política pública respecto de las instituciones castrenses[1].
- Ámbito Constitucional
El país ha sido caracterizado como una “democracia imperfecta”[2] y tiene como una de sus principales tareas modernizar la inserción de las FF.AA. en el Estado democrático y la sociedad. La principal característica de esta situación es la autonomía corporativa relativa que estas observan frente al Ejecutivo, el Legislativo, el Poder Judicial y la sociedad en su conjunto. Por lo tanto, para su reinserción republicana en el Estado democrático se requieren cambios en las siguientes áreas:
- Normas Constitucionales:
El Estatuto de Garantías Constitucionales y el Capítulo XI de la actual Constitución incluyeron equivocadamente a las Fuerzas Armadas en la carta fundamental como poder del Estado y a la seguridad nacional como su doctrina, extendiendo y legitimando sus roles no militares en la sociedad. Mantener un capítulo especial de las FF.AA. en la Constitución las pone en un sitial especial, junto a otros órganos autónomos como Banco Central, Tribunal Constitucional, Servicio Electoral.
Constitucionalmente el concepto de seguridad nacional incide en funciones castrenses ajenas a ellas como: la reserva de las leyes; la libertad de enseñanza; derecho a huelga; emprendimiento económico; derecho de propiedad; identidad nacional; atribuciones presidenciales; instituciones estatales; política monetaria; estados de excepción; y penas judiciales.
Esta tendencia a extender sus roles más allá de las tareas propiamente profesionales también se observa doctrinariamente en el “profesionalismo militar participativo” contenido en la “Ordenanza General del Ejército” de 2006, y políticamente en la “Estrategia de Seguridad y Defensa Nacional” presentada en la primera administración del presidente Piñera.
Por tales razones, para una apropiada inserción en un marco constitucional democrático republicano, es necesario establecer, con claridad, como piedra angular de la autoridad y sobre las FF.AA. el mando del Presidente de la República en tiempo de paz.
Las limitadas atribuciones del Congreso, y en cierta medida de la Contraloría General de la República, para controlar el desempeño, financiamiento y gasto de las FF.AA. aísla a las instituciones armadas de los controles institucionales a los que se deben en un Estado democrático.
Para hacer efectiva esta reinserción es preciso redefinir el rol constitucional de las FF.AA, evitando su extensión de funciones más allá de la Defensa nacional – salvo en emergencias nacionales- y eliminar las referencias a la seguridad nacional; se debe eliminar el capítulo vinculado a las FF.AA. retornando a la tradición pre 1973 que colocaba las funciones y tareas de ellas en el capítulo de “Gobierno”, estableciendo de manera clara y precisa la subordinación de las FF.AA. al poder político; y las Operaciones de Paz deben ser parte de sus tareas constitucionales.
Estados de excepción
Las reformas constitucionales de 2005 actualizaron los Estados de Excepción. Sin embargo, transcurridos 13 años, aún no se modifica la Ley Orgánica de Estados de Excepción. Además, los cambios de 2005 son insuficientes a la luz del actual debate sobre situaciones de emergencia.
Como principios básicos se requeriría: racionalizar el número de Estados de Excepción constitucionales (Asamblea, Sitio, Emergencia, Catástrofe), que son excesivos y donde se superponen situaciones y atribuciones; establecer una línea de autoridad civil por sobre las FF.AA. en ellos; con mecanismos de control ex post del Congreso.
- 2. Uso de la fuerza militar
Es preciso distinguir entre riesgos y amenazas no convencionales distintas al conflicto interestatal que requieren o requerirían respuesta militar de aquellos que no lo ameritan.
Los riesgos y amenazas de naturaleza económica, social, política o medioambiental, de origen intra estatal o no, que posean implicancias internacionales como el crimen organizado, el narcotráfico, el terrorismo, o problemas como el cambio climático, no son fenómenos que requieran respuesta militar per se. Estos deben ser enfrentados por las instituciones policiales y civiles respectivas o cualquier agencia gubernamental relevante.
En el último tiempo, argumentando una supuesta “polivalencia” del material castrense, se ha propuesto equivocadamente que los recursos asignados a las FF.AA. podrían aprovecharse desempeñándose en otras actividades fuera de la defensa (cambio climático, calentamiento global, incendios, operativos sociales y de salud) y se ha afirmado que de esta forma los organismos de la defensa podrían “fortalecer su relación con otros organismos del Estado”.
Esta propuesta tiene dos tipos de problemas. El primero dice relación con la legitimidad del gasto en Defensa. Destinar a las instituciones armadas a tareas no profesionales conlleva un juicio negativo sobre la necesidad de su permanente profesionalización y modernización para asegurar su rol en la Defensa nacional. El segundo se refiere a las instituciones civiles encargadas de estos temas como permanentemente incapacitadas para desempeñar sus funciones.
Los hechos de corrupción de oficiales en servicio activo y en retiro y el deficiente manejo de los recursos fiscales destinados a las FF.AA. – que llevó a contratar una auditoría internacional-, muestran los resultados negativos de esta autonomía. Por otra parte, la existencia de los certificados de buena inversión de gastos reservados no contribuye a la transparencia y control del presupuesto destinado a Defensa.
Parece ser más razonable fortalecer directamente aquellos organismos del Estado especializados en enfrentar el cambio climático, las emergencias y catástrofes, los problemas sociales y de salud, en vez de utilizar a las FF.AA. en estas tareas. Al respecto, el ex Comandante en Jefe del Ejército, General Humberto Oviedo, señaló que: “El Estado tiene que asumir que las FF.AA. no pueden tener en su presupuesto de defensa operaciones distintas de la guerra, es decir para emergencias o catástrofes”[3]. Así, aún cuando existen importantes recursos destinados a Defensa -sin haber aprobado el Congreso una Estrategia de Defensa Nacional que los justifiquen-, se necesitaría aumentar aún más estas partidas para cumplir tareas no profesionales.
Las FF.AA. pueden ser utilizadas en emergencias y catástrofes de acuerdo a la ley pero las propuestas, producto de incendios estivales, que redefinirían de manera importante los roles castrenses inevitablemente terminarían dañando su misión principal en la Defensa nacional y a las instituciones estatales a cargo de estas tareas civiles.
El uso de la fuerza armada en cada uno de estos ámbitos solo puede ser excepcional en caso que las instituciones civiles o policiales encargadas se encuentren sobrepasadas. Por estas razones, para no desvirtuar el desarrollo profesional de las FF.AA. en importantes tareas nacionales es preciso que el Estado se modernice y fortalezca en aquellas áreas en que por su subdesarrollo deben recibir permanente apoyo castrense.
El uso permanente de la fuerza militar en tareas no castrenses desprofesionaliza a las instituciones militares y debilita a las civiles destinadas esas funciones .El reciente convenio CONAF/FACH es una adecuada respuesta que define de manera transparente el rango de lo posible en la cooperación castrense durante catástrofes nacionales descontroladas[4].
El uso, amenaza de su uso, o uso del prestigio de la fuerza militar en la defensa de los intereses nacionales corresponderá evaluarlo en cada caso específico. Sin embargo, es posible señalar algunas acciones permanentes, como las Operaciones de Paz y la cooperación en su entrenamiento y las operaciones conjuntas multilaterales y bilaterales (ej., Fuerza de Paz Binacional Cruz del Sur) a nivel latinoamericano, hemisférico e internacional.
II.Ámbito de la Conducción
Estas nuevas realidades y desafíos requieren un mando político con capacidad suficiente para llevar a cabo estas imprescindibles tareas para lo cual es preciso una reforma a la LOC, al Estatuto del Personal y a las Ordenanzas de las FF.AA. de manera de darle mando efectivo al Ejecutivo y otros órganos estatales, al mismo tiempo que fortaleciendo las capacidades civiles del Ministerio Defensa.
Si bien éste último ha sido objeto de reformas, se requiere una revisión de sus funciones y la existencia de una carrera funcionaria civil de alto nivel generada por el Sistema de la Alta Dirección Pública; la racionalización y control del presupuesto de Defensa debe ser uno de sus principales cometidos en el marco del desarrollo de la fuerza por capacidades; se precisa una permanente e institucionalizada colaboración entre Defensa y Relaciones Exteriores en la proyección estratégica del país para lo cual es necesario que el Consejo de Seguridad Nacional sea reemplazado por un Consejo de Defensa Nacional –asesor de la Presidencia- con miembros que permitan efectivamente apoyar la función directriz del Ejecutivo en esta materia y con un apoyo técnico permanente del más alto nivel.
En este marco sería posible evaluar y desarrollar iniciativas regionales tendientes a: transparentar los recursos destinados a defensa, el control y eventual reducción de los inventarios y compras militares; cooperar en materia de entrenamiento, industria de defensa, intercambio científico y tecnológico, ciber seguridad; supervisión de la no proliferación nuclear; y desarrollar una Zona de Paz creada a partir de un conjunto de regímenes de cooperación que cubran la mayor parte de las relaciones militares inter estatales.
Todo lo anterior requeriría, a su vez, una reforma al Estado Mayor Conjunto constituyéndolo en mando institucional superior efectivo en tiempo de paz y guerra, asegurando lo conjunto de manera real.
III. Ámbito Legislativo
Las limitadas atribuciones del Congreso, y en cierta medida de la Contraloría General de la República, para controlar el desempeño, financiamiento y gasto de las FF.AA. aísla a las instituciones armadas de los controles institucionales a los que se deben en un Estado democrático.
Sus sistemas de previsión y salud, muy superiores a los proporcionados por el Estado a la población civil, los mantiene alejados de la difícil cotidianidad ciudadana y han sido objeto de infructuosos intentos de modificación por diversos gobiernos. Producto de lo anterior y de los temas relativos a la probidad en las instituciones, ha disminuido su legitimidad ciudadana tal como se ha apreciado en sondeos de opinión pública.
Los hechos de corrupción de oficiales en servicio activo y en retiro y el deficiente manejo de los recursos fiscales destinados a las FF.AA. – que llevó a contratar una auditoría internacional-, muestran los resultados negativos de esta autonomía. Por otra parte, la existencia de los certificados de buena inversión de gastos reservados no contribuye a la transparencia y control del presupuesto destinado a Defensa.
Existe amplio acuerdo en la eliminación de la Ley del Cobre y en establecer un moderno sistema de financiamiento de la Defensa. Sin embargo, la actual propuesta del Ejecutivo va en la dirección opuesta al debido control civil sobre las instituciones castrenses y, más bien, lo debilita. Una de las grandes ausencias de este proyecto es la falta de una Estrategia de Defensa Nacional que le de racionalidad, justificación y sustento estratégico a las partidas asignadas a Defensa, estrategia que el Congreso debería debatir y aprobar.
De igual forma, la actual justicia militar con amplia jurisdicción para juzgar militares en tiempos de paz limita la acción jurisdiccional de los tribunales civiles, para procesar delitos no militares como los realizados contra la probidad. Por ello es preciso reducir la competencia de los tribunales militares y el alcance del fuero militar en tiempos de paz. Las víctimas civiles y militares involucradas en delitos de carácter común deberán ser sometidos a la jurisdicción civil. Junto a lo anterior sería necesario modificar la composición de las Cortes Marciales, las que en su mayoría deberían estar integradas por ministros civiles.
- Ámbito Institucional
En el ámbito institucional se requiere una revisión y modernización de la carrera militar, del sistema de compra de armamento y de las relaciones entre las FF.AA. y otros entes estatales y civiles en la perspectiva de coadyuvar al desarrollo nacional.
- Carrera militar:
La carrera militar continúa estructurada de acuerdo a cánones formulados hace décadas, por lo que se hace necesaria una revisión del tiempo de permanencia en la carrera, la estructuración de un sistema potenciado en torno al soldado profesional y un servicio militar no obligatorio.
Esto implicará una revisión del sistema previsional de las instituciones armadas. Las consideraciones del ex ministro de Defensa, Jaime Ravinet, sobre “La previsión de las FF.AA. y la carrera militar”[5] constituyen un importante avance. Sus propuestas abren un amplio espacio para la materialización de medidas específicas a ser llevadas a cabo en CAPREDENA.
- Desarrollo nacional
Poner al Estado y a las FF.AA. en condiciones para enfrentar los desafíos de la nueva etapa exige políticas que delimiten las interacciones castrenses con otros órganos del Estado y la sociedad, pero desde la racionalidad de su cometido central, en este caso, la Defensa.
Desde esta perspectiva las FF.AA. pueden contribuir al desarrollo nacional desde sus propias necesidades profesionales -en el campo de la ciencia y tecnología, entre otros-, sin tener que modificar su ser institucional. Por su parte, las instituciones civiles pueden aportar al desarrollo profesional de las FF.AA. a partir de sus principales logros y avances.
Una matriz de cooperación y desarrollo civil-militar en el campo terrestre, marítimo y aéreo espacial, debe ser parte de la modernización del Estado, de las FF.AA. y de la sociedad. La configuración de un ciberespacio libre, abierto, seguro y resiliente es un área prioritaria a este respecto.
Para establecer una positiva sinergia entre instituciones civiles -estatales y privadas- y militares se requiere la revisión de las funciones de la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos (ANEPE) para ponerla a nivel de los centros de investigación, docencia y extensión equivalentes a nivel internacional.
Asimismo, la investigación sobre temas de defensa por parte de las instituciones de educación superior y centros de investigación especializados se podría estimular gracias a un fondo concursable de proyectos.
- Armas e industrias:
Es necesario una nueva institucionalidad para la adquisición de armas, creando un espacio en que prime lo conjunto.
Se requiere una revisión del funcionamiento de las industrias de armamentos, modernizando sus gobiernos corporativos y conformándose un gobierno del conjunto de las empresas de defensa estatal (FAMAE, ASMAR, ENAER) creando sinergias inter empresariales y generando proyectos integrados.
- Ámbito Social
La legitimidad social de las FF.AA. está asociada, pero es diferente de la legitimidad social de la Defensa, ya que en la opinión pública la legitimidad de la institución no está necesariamente ligada a la función de defensa.
Las relaciones entre FF.AA. y sociedad, estructuradas en torno al Servicio Militar Obligatorio, el Servicio Militar del Trabajo y los cursos de Aspirantes a Oficiales de Reserva, no han logrado involucrar a los ciudadanos en la política de defensa, la que sigue siendo opaca ante la opinión pública.
Sus sistemas de previsión y salud, muy superiores a los proporcionados por el Estado a la población civil, los mantiene alejados de la difícil cotidianidad ciudadana y han sido objeto de infructuosos intentos de modificación por diversos gobiernos.
Producto de lo anterior y de los temas relativos a la probidad en las instituciones ha disminuido su legitimidad ciudadana tal como se ha apreciado en sondeos de opinión pública.
Un importante paso, para cerrar progresivamente la distancia entre las FF.AA. y la sociedad, sería avanzar en materia de violaciones a los derechos humanos, por ejemplo, respecto de la libertad condicional a los condenados por delitos de lesa humanidad. Siempre y cuando hayan colaborado sustancialmente en la aclaración de los delitos y manifiesten expresamente su arrepentimiento por los crímenes cometidos. Junto con un sólido programa de derechos humanos estas serían señales de importancia para las futuras generaciones de jóvenes oficiales.
Para acercar la ciudadanía al esfuerzo de Defensa las instituciones armadas deberían adecuarse a los nuevos principios instalados en el país respecto a la plena integración de la mujer, la diversidad sexual, étnica y de capacidades diferentes; el ingreso a las escuelas matrices enfrenta su necesaria adecuación a la gratuidad en los estudios de educación superior, lo que exigiría revisar bajo este principio los sistemas de admisión a sus institutos;
El conocimiento de la política de Defensa por parte de la ciudadanía es condición de su legitimidad social. Para ello es necesario ampliar los canales que consigna la Ley 20.500, sobre la participación de la sociedad civil en las políticas, planes y programas que impulse el Estado en esta área.
Un importante paso, para cerrar progresivamente la distancia entre las FF.AA. y la sociedad, sería avanzar en materia de violaciones a los derechos humanos, por ejemplo, respecto de la libertad condicional a los condenados por delitos de lesa humanidad. Siempre y cuando hayan colaborado sustancialmente en la aclaración de los delitos y manifiesten expresamente su arrepentimiento por los crímenes cometidos. Junto con un sólido programa de derechos humanos estas serían señales de importancia para las futuras generaciones de jóvenes oficiales.
Este conjunto de medidas en diversos niveles, ritmos y tiempos se retroalimentarían dándole al Estado de Chile y a sus autoridades los recursos e instrumentos institucionales necesarios para reinsertar a las Fuerzas Armadas en democracia.
[1]Parte importante de estas consideraciones se ha nutrido del trabajo previamente realizado en conjunto con Felipe Agüero Piwonka y Claudio Fuentes Saavedra.
[2]The Economist Intelligence Unit, 25/1/2017.
[3]La Tercera, 4 de abril de 2017.
[4] http://www.defensa.cl/noticias/fach-y-conaf-firmaron-protocolo-de-cooperacion-para-combate-de-incendios-forestales/
[5]Jaime Ravinet, “La previsión de las FF.AA. y la carrera militar”, El Mercurio, A-2, 5 de agosto, 2017.
