Visiones y construcciones del futuro deseado. (*)
“Espero ser un presidente que cuando termine su
mandato tenga menos poder que cuando empezó”
Gabriel Boric, 12 de Julio de 2021.
Introducción.
Nuestra idea central es que la creación del futuro deseado por cada región, meta del proceso de descentralización, requiere el fortalecimiento de los gobiernos regionales, lo cual pasa hoy por la construcción institucional y humana de una fuerte inteligencia estratégica territorial.
Actualmente, la labor de planificación estratégica se define en un instrumento principal, las “Estrategias Regionales de Desarrollo” (ERD), y tienen como organismo interno de conducción las Divisiones de Planificación y Desarrollo (DIPLADE).
Para fortalecer esta función es indispensable crear unidades (bajo diversas formas corporativas) que realicen las tareas de generación y análisis de datos para la toma de decisiones basadas en evidencias; y, también, la formulación y evaluación de políticas, programas y proyectos destinados a disponer de una cartera robusta alineada con las prioridades de la ERD.
Ambas funciones exigen formar y contratar personal con altos niveles de capacitación y experiencia destinados a proveer los productos básicos para lograr las metas: informes especializados y proyectos evaluados y alineados con la ERD.
¿Cómo construir ese futuro deseado? ¿Qué rol les cabe a los diferentes actores en el impulso del proceso que exige profundizar la descentralización? ¿Cuáles son las principales medidas que harán posible pasar a etapas superiores y eficaces de autogobierno colaborativo?
Estas rutas metodológicas se basan en los aprendizajes internacionales cuya principal expresión en América Latina es la propuesta de “Prospectiva para el Desarrollo” elaboradas por ILPES CEPAL 1/
- Elegir las rutas metodológicas para diseñar el futuro
En el Chile de hoy el fortalecimiento de los gobiernos regionales tiene su punto de partida en la realidad política e institucional ya conquistada. Un gobernador y un consejo regional electos por la ciudadanía, con un solo servicio público dependiente, cuya misión declarada es hacerse responsable del desarrollo del territorio en beneficio de sus habitantes, en forma equitativa y sostenible. Para cumplir esta misión hay que agregar factores coadyuvantes. Aquí es donde nos parece prioritario incorporar el análisis prospectivo con sus ingredientes de participación social y generación de consensos más las capacidades técnicas necesarias para asumir un liderazgo efectivo.
Como señala CEPAL, ese proceso -la PROSPECTIVA PARA EL DESARROLLO- debe cumplir con ciertos requisitos básicos: debe ser “un proceso permanente y sistemático”, debe contar con “la reflexión participativa sobre las opciones de futuro” y debe tener “un Estado líder”; en este caso, la parte del Estado llamada “Gobierno Sub Nacional”. 2/
La Constitución Política ha entregado este encargo a los gobiernos regionales. Para cumplir con ello se han elaborado ESTRATEGIAS REGIONALES DE DESARROLLO (ERD), instrumentos de visiones compartidas para dar un horizonte de futuro a cada territorio. (La Región del BioBio fue la primera en hacer este ejercicio en 1990).
Lo curioso es que esta herramienta ha sido generada a nivel regional, pero no existe a nivel nacional. Lo otro que llama la atención es que esos instrumentos han sido poco fructíferos para mover la aguja en favor de un país con un desarrollo territorial más equitativo y sostenible.
Una explicación es que no se trataba de entidades realmente autónomas, desde el momento que su cabeza era dependiente del nombramiento, las instrucciones y la remoción del nivel central. No había “Estado subnacional líder”.
Pero, también hay que considerar que esos instrumentos reflejaron sueños, esbozados en un momento del tiempo con distintos niveles de participación social, sin incorporar estructuras que garantizaran un “proceso permanente y sistemático” de gestión subnacional.
La construcción de estrategias se ha efectuado con algunas herramientas propias del análisis prospectivo. En general, se han establecido formas de consulta ciudadana buscando recoger opiniones diversas. Pero, ellas han sido más la sistematización de “sueños” que la construcción de escenarios probables, lo que constituye una limitación de la metodología aplicada.
Sin embargo, la debilidad principal del proceso ha estado en la carencia de una estructura de gobernanza capaz de hacer de éste un proceso permanente y sistemático de seguimiento de su cumplimiento.
Cuadro N°1: De las visiones compartidos a los escenarios alternativos
El primer paso. Gobernanza para la visión compartida.
El primer paso de una buena prospectiva para lograr el liderazgo de los gobiernos regionales en torno a la meta de un desarrollo territorial equitativo y sostenible es perseverar en la construcción de visiones compartidas a través de la actualización de las Estrategias Regionales de Desarrollo, lo que CEPAL llama “la construcción colectiva del futuro”.
La debilidad estructural todavía persiste en las últimas actualizaciones. Si bien existe la conciencia de que para pasar de ser meros documentos de referencia a efectivas guías para la acción es fundamental construir estructuras de gobernanza, se han levantado dificultades insalvables: ¿cuál es el tipo de institución que cumple con ese propósito? ¿con qué personal? ¿con la participación de quiénes? ¿con qué presupuesto? ¿con cuáles métodos de trabajo?
Las últimas ERD han incluido un capítulo especial para crear una gobernanza y hacer seguimiento, pero se enfrentan ahora al desafío de vencer las dificultades políticas, institucionales y de recursos para construirlas y hacerlas funcionar.
Es fundamental aumentar el nivel de conciencia del problema y la voluntad política para crear las nuevas instituciones. También es clave generar los conceptos y métodos de trabajo para aumentar el interés de los eventuales participantes y optimizar su funcionamiento. Aquí es donde la prospectiva puede hacer su contribución.
La generación de experiencias piloto de gobernanza participativa en torno a las ERD usando la prospectiva sería el primer paso para hacer posible el escenario deseado.
El segundo paso. Construir una alianza con actores comprometidos
La construcción del futuro deseado para cada región no será la tarea de un/a gobernador/a regional por muy capaz que sea, ni siquiera de un gobierno regional alineado pero aislado; sino el logro colectivo de una alianza de actores públicos, privados, académicos y sociales. Es indispensable, primero, conocer el mapa de actores, saber quiénes están comprometidos con el proceso, a quiénes hay que ganar y a los irreductibles que será necesario neutralizar. Esta es una tarea política imprescindible.
La construcción de la matriz tiene que estar a cargo de alguien. En el caso de los gobiernos subnacionales de Chile parece claro que esta es una responsabilidad de las Direcciones de Planificación y Desarrollo de cada Gobierno Regional (DIPLADE). Las formas institucionales que alojen esta tarea pueden variar, pero lo importante es que ese alguien disponga de la capacidad política y técnica para diseñar la herramienta y ponerla en práctica a través de la gobernanza participativa de las ERD.
Es necesario identificar a los actores influyentes y representativos, tanto del Estado, el sector privado, la academia y la sociedad civil. Junto a ello identificar sus intereses.
A partir de allí se deberían construir los organismos de la gobernanza participativa de la ERD y generar los métodos de trabajo que le otorguen legitimidad y aporten con propuestas concretas al desarrollo de la planificación estratégica de cada región.
En el proceso participativo se podrá evaluar el impacto de las iniciativas propias de la ERD sobre esos intereses, conocer la influencia de cada uno de ellos, generar las “coaliciones de apoyo” al avance de las medidas y recoger sus observaciones como contrapartes válidas del proceso de planificación, implementación y evaluación de la ERD.
La unidad a cargo de la prospectiva podrá sistematizar y evaluar este proceso y hacer las recomendaciones a las autoridades para lograr una mejora continua de los procesos.
Paso 3. Autoconocimiento y comprensión del contexto.
Una vez constituida la “Unidad de Prospectiva” y las estructuras permanentes de la “Gobernanza Participativa de la ERD” parece necesario establecer la línea de base del proceso de descentralización en esta nueva etapa.
La sugerencia acá es desarrollar el análisis FODA, tanto a nivel interno (fortalezas y debilidades), como respecto del escenario externo en que opera el gobierno regional (oportunidades y amenazas).
Esta herramienta efectuada como trabajo colectivo en los diversos niveles del gobierno subnacional y en las estructuras participativas permite visualizar las percepciones de los actores y proponer acciones concretas de mejora.
Esta práctica debiera ser periódica, lo que permitirá obtener una tendencia de las percepciones de los equipos sobre su propio desempeño y sobre los cambios que se producen en el escenario en que actúan.
Paso 4. La construcción de escenarios: posibles, probables y preferibles.
La visión compartida acerca del futuro de cada región ilumina la acción de los gobiernos regionales definiendo el escenario deseado a partir de sus atributos naturales y humanos, sus vocaciones, sus ventajas competitivas y la voluntad política de todos los actores.
En ese contexto, las unidades de prospectiva pueden perfeccionar su trabajo trabajando los escenarios probables, posibles y preferibles y así alimentar los procesos de planificación y toma de decisiones de las autoridades. Esto es lo que CEPAL llama “futuros múltiples”.
Cuadro N°2: Insumos y productos de gobiernos subnacionales
En el EJE X se ubica la cantidad de capital humano avanzado en unidades especializadas del Gobierno Regional. En el EJE Y se ubica la cantidad de “productos” alineados con las metas de la ERD.
Para el análisis prospectivo usamos aquí la herramienta de los “Ejes de Schwartz” que combina los “insumos” de la variable estratégica requerida con los “productos” definidos como objetivo deseado de la acción.
Las variables sugeridas son las siguientes;
- Cantidad de recursos humanos con calificación avanzada participando en unidades institucionales dedicadas a proveer informes y proyectos.
- Cantidad de data y de proyectos destinados a generar resultados alineados con las metas de la ERD que se traduzcan en valoración positiva de la ciudadanía con su gobierno regional.
La situación actual se parece al escenario negativo. Es claramente negativo en lo referente a la cantidad insuficiente de personas altamente calificadas y a la inexistencia de instituciones que los agrupen y confieran sentido a sus tareas.
Existe la posibilidad que el Escenario alterno 1 pueda lograrse circunstancialmente en la situación actual. En algunas regiones y en ciertas coyunturas históricas podrían alinearse los proyectos generados exógenamente con las metas de sus respectivas ERD, pero eso sería un resultado azaroso y no correspondería a una acción pública consciente y colaborativa.
Moverse desde el escenario negativo al positivo requiere de la intervención de los actores definidos en el Mapa de Actores (ver la primera parte de este trabajo en La Nueva Mirada del 13 de junio de 2024). Por una parte, los actores nacionales (Presidente/ Ministros, SUBDERE, DIPRES y Contraloría) necesitarían aumentar los presupuestos, flexibilizar las normas presupuestarias y los procedimientos administrativos que permitan a los gobiernos regionales hacer las contrataciones y las modificaciones institucionales fundamentales para hacerse cargo de los nuevos desafíos. Por otra parte, los actores regionales (Gobernador/GORE, CORE, COSOC y Universidades Regionales) requieren poner en marcha nuevas instituciones y generar los “productos” necesarios para lograr alinearlos con las metas de la ERD.
El escenario positivo significa que se logran esas transformaciones y que se avanza significativamente en el logro de los objetivos planteados. En este sentido, no basta con lograr obtener las metas propias del eje X ya definidas; es fundamental que eso se haga en condiciones de calidad institucional y humana suficientes para lograr cambios reales percibidos por los ciudadanos.
El escenario alterno 2 sería un fracaso del proceso de traspaso de poder, competencias y recursos a los gobiernos subnacionales. El Estado entregaría los recursos y posibilitaría su organización institucional y las prácticas subnacionales no estarían a la altura de las metas planteadas.
La creación de las instituciones de la inteligencia estratégica territorial es una tarea de gobernadores y sus consejos regionales. Es un desafío autónomo que debiera ejercerse con prontitud. Las primeras regiones que lo hagan tienen el desafío de lograr éxitos y convertirse en los pilotos que pueden escalarse al conjunto del país.
La acción requerirá una actitud abierta y flexible. Cada región es distinta de la otra. El apoyo de las universidades regionales y de las estructuras participativas de la ciudadanía adecuadamente informada también son ingredientes relevantes para lograr la capacidad endógena suficiente tras los propósitos de un desarrollo regional inclusivo y sostenible.
Embarcarse en esta aventura requerirá un enfoque colaborativo, seguimiento y evaluación. El aprendizaje multinivel y multiactores será indispensable para alcanzar una sociedad que mejore en forma continua sus logros con equidad para todas las personas en todos los territorios.
3. La construcción del futuro deseado
La ruta metodológica, cuya propuesta hemos iniciado en esta segunda parte, debe entenderse como un ciclo iterativo de la secuencia 1) Visión compartida, 2) Alianza de actores, 3) Autoconocimiento y comprensión del contexto y, 4) Construcción de escenarios. Pero, eso no es todo. La construcción del futuro deseado solo puede construirse desde el presente. Es necesario descubrir herramientas que nos permitan anticipar el futuro, irlo construyendo paso a paso en escenarios de alta complejidad y variabilidad.
Algo de eso se había avanzado en la reunión del gobierno nacional con los gobernadores regionales de enero de 2023. Pero, hoy el camino parece extraviado. 3/
Por ahora, basta señalar que si hemos encontrado el hilo que enlaza al resto, podemos avanzar en el camino y desenredar la madeja.
(*) “La Segunda oportunidad de los gobernadores regionales” es un trabajo que consta de tres partes. Primera Parte: Los actores y la situación actual (La Nueva Mirada, 13 de junio 2024). Segunda Parte: Visiones y construcción del futuro deseado (La Nueva Mirada, 27 de junio de 2024). Tercera Parte: La anticipación del futuro (próxima publicación).
1/ CEPAL. “Prospectiva para el Desarrollo. Aportes para una gobernanza territorial con mirada de futuro” XIX Reunión de ILPES. Santo Domingo, 7 a 9 de Noviembre de 2023.
2/ “En este sentido, la prospectiva para el desarrollo podría definirse como un proceso técnico y político permanente y sistemático de reflexión participativa sobre las diferentes opciones de futuro, en el que el Estado, en cualquiera de sus niveles (nacional y subnacional), se coloca en una posición de liderazgo e impulsor de la producción de conocimiento anticipatorio y de la construcción de futuros consensuados con la comunidad, los que se traducen en políticas públicas nacionales y territoriales para lograr un desarrollo sostenible. CEPAL. Op Cit.p. 22.
3/ Protocolo de Acuerdo en Materia de Descentralización. Antofagasta 23 de Enero de 2023. Ver en sección Documentos de www.chiledescentralizado.cl
