Por Álvaro Gallegos A.
El gobierno sorprendió a sectores políticos, empresariales y técnicos con el viraje al liquidar su agonizante proyecto original. Con una maniobra inesperada se desprendió de su obstinación por la capitalización individual y se abrió a un sistema mixto que incorpora un esquema de ahorro colectivo y de reparto intra e intergeneracional.
En este nuevo escenario, el sector más conservador de la oposición ha quedado con poco margen de maniobra. Prácticamente todas sus exigencias están contenidas, y muchas de ellas superadas, en la reciente propuesta del gobierno.
De una plumada, con gran habilidad, la propuesta oficial dejó a su derecha a buena parte de los políticos y técnicos de la oposición que aparecen como críticos del impopular sistema de AFP, aunque en su fuero íntimo no tengan convicción acerca de la necesidad de una reforma estructural. En este nuevo escenario, el sector más conservador de la oposición ha quedado con poco margen de maniobra. Prácticamente todas sus exigencias están contenidas, y muchas de ellas superadas, en la reciente propuesta del gobierno.
Por otra parte, este nuevo proyecto, porque ésa es la mejor manera de describirlo atendida su distancia de su anterior propuesta, ha provocado desconcierto en los fervientes defensores de la capitalización individual que, con espanto, ven consolidarse la demanda de “Ni un peso más para las AFP”. Los contenidos heterodoxos del proyecto los han descolocado y empujado a un lugar extremo del debate, como siempre debió haber sido.
ha provocado desconcierto en los fervientes defensores de la capitalización individual que, con espanto, ven consolidarse la demanda de “Ni un peso más para las AFP”.
Parece un movimiento audaz de la Ministra Zaldívar, que demostraría así una lectura avisada del sentir social y una capacidad de persuasión en el interior del gobierno al conseguir los apoyos necesarios para impulsar este proyecto. Ya ella había adelantado, durante la interpelación en la cámara, que era necesario “reescribir” el sistema de pensiones, aunque esas palabras se interpretaron como un recurso retórico sin beneficio a la duda.
El valor de esos cambios estriba en que recogen ciertos principios orientadores que, sin perjuicio que podría profundizarse, determinan finalmente una reforma estructural al sistema.
Ciertamente hay claroscuros en el proyecto. No es una reescritura total, sino más bien una afín a la definición estricta del término, es decir, volver a escribir lo ya escrito introduciendo cambios. El valor de esos cambios estriba en que recogen ciertos principios orientadores que, sin perjuicio que podría profundizarse, determinan finalmente una reforma estructural al sistema.
¿Cuáles son esos cambios estructurales?
Primero, como ya se anticipó, la creación del Consejo Administrador de los Seguros Sociales (CASS) que introduce un pilar de ahorro colectivo y solidario, denominado Programa de Ahorro Colectivo Solidario, conformado por un Fondo Ahorro Colectivo Solidario y un Fondo de Seguro de Dependencia. Este pilar implica la incorporación de un elemento de reparto al sistema de pensiones, el que podrá genuinamente ser caracterizado como un sistema mixto.
Este pilar implica la incorporación de un elemento de reparto al sistema de pensiones, el que podrá genuinamente ser caracterizado como un sistema mixto.
Segundo, se establece un aporte de los empleadores de 6%, 2 puntos superior al que proponía el proyecto original del gobierno (y 1 punto superior al que planteaba la frustrada reforma de 2017), y que entrará en régimen después de un periodo de gradualidad de 12 años.
Tercero, la mitad de ese aporte, esto es, 3%, se destinará a financiar el Programa de Ahorro Colectivo Solidario, el pilar de reparto del sistema, elevando así la contribución a reparto que planteaban los proyectos Bachelet 2 y Piñera 2 en su versión original.
Cuarto, la otra mitad del aporte del empleador (3%) se destinará, según el proyecto, a complementar el ahorro previsional en cuentas individuales bajo el nombre de Ahorro Previsional Adicional, con la particularidad que la gestión de esos recursos será adjudicada por el CASS a entidades distintas de las AFP. La actuación de estas últimas se limitará a la recaudación de esas cotizaciones.
Debe recordarse que los fondos acumulados bajo administración de las AFP alcanzan a US$ 215 mil millones, equivalentes al 81% del PIB. La magnitud de ese fondo entrega a sus gestores un poder político casi incontrarrestable que ha sido clave para la mantención de privilegios que la ciudadanía ha rechazado con fuerza, como las altas comisiones, las elevadas rentabilidades de las AFP y la inequitativa distribución de los riesgos entre los afiliados, que cargan con ellos, y sus mandantes, los gestores, que disfrutan de utilidades aseguradas por la ley que hace forzosa la contribución a los fondos administrados por ellos.
Debe recordarse que los fondos acumulados bajo administración de las AFP alcanzan a US$ 215 mil millones, equivalentes al 81% del PIB. La magnitud de ese fondo entrega a sus gestores un poder político casi incontrarrestable que ha sido clave para la mantención de privilegios que la ciudadanía ha rechazado con fuerza
De esta manera, el proyecto se hace cargo de la demanda ciudadana de poner un límite a la actividad de las AFP en la administración del ahorro previsional.
La insistencia de derivar recursos a cuentas individuales debe entenderse como una concesión a los creyentes en la capitalización individual, porque en la experiencia de 40 años de este sistema abunda la evidencia en cuanto a que las pensiones que genera son inaceptablemente bajas. Además, atendida la gradualidad de 12 años para completar el aporte de 3%, su efecto en las pensiones solo se podrá verificar en 52 años a partir de la entrada en vigencia de la norma. Finalmente, el mecanismo de cálculo de las pensiones, basado en la llamada curva cero, real, del rendimiento de bonos, hace prever que el eventual efecto financiero se diluirá por completo.
Desde esa perspectiva, la oposición debería exigir que todo el aporte del empleador vaya a financiar el Programa de Ahorro Colectivo Solidario.
Desde esa perspectiva, la oposición debería exigir que todo el aporte del empleador vaya a financiar el Programa de Ahorro Colectivo Solidario.
Quinto, se favorece en el proyecto una mayor participación de los afiliados en el destino de sus fondos, hoy limitada al cambio de AFP o de Fondo, a través del fortalecimiento de la Comisión de Usuarios del Sistema de Pensiones, la que propondrá una terna para la designación de un integrante autónomo en el directorio de cada AFP y también para los directorios de empresas en cuyo capital accionario tengan participación las AFP. Cada AFP, además, deberá contar con un Comité de Afiliados que tendrá carácter consultivo y que tendrá ciertas atribuciones de examen y consulta de las actividades de la misma AFP.
En estos aspectos sin duda que la reforma puede ser más ambiciosa y en particular, velar para que estos órganos sean protegidos del riesgo de captura, pero recoge una de las debilidades mayores del sistema actual, cual es la nula voz de los dueños del ahorro previsional respecto del destino de sus fondos y de sus derechos políticos en las empresas receptoras.
recoge una de las debilidades mayores del sistema actual, cual es la nula voz de los dueños del ahorro previsional respecto del destino de sus fondos y de sus derechos políticos en las empresas receptoras.
Un elemento muy sensible, y que no se aborda en el proyecto, corresponde a la consideración de criterios ambientales, sociales y de gobernanza en las decisiones de inversión de las AFP. Ello lleva a que consumidores perjudicados por delitos de colusión deban tolerar que sus contribuciones previsionales financien a las empresas coludidas, que trabajadores deban aceptar que sus ahorros sean recibidos por empleadores responsables de prácticas antisindicales, o que comunidades deban tolerar que empresas que contaminan sus territorios, o dañan la salud de sus integrantes, se beneficien de los fondos que ellos aportan.
Con todo, los requisitos de acceso pueden ser una dificultad no menor, pues en régimen, podrán recibir los beneficios las mujeres que hayan cotizado al menos 10 años y los hombres 15.
Sexto, el proyecto propone ciertos beneficios fijos, adicionales a los que estableció la reciente ley corta respecto del Pilar Solidario. Estos beneficios tiene la virtud que favorecen, con un tope total de 25 UF de pensión, a todos los afiliados con independencia de su condición socioeconómica. Con todo, los requisitos de acceso pueden ser una dificultad no menor, pues en régimen, podrán recibir los beneficios las mujeres que hayan cotizado al menos 10 años y los hombres 15. Aunque ello incluye cerca de dos tercios de los pensionados, nada asegura que quienes no cumplan con esa exigencia lo hagan con las exigencias socioeconómicas del Pilar Solidario y no reciban subsidio alguno. En el caso de la garantía de pensión no inferior al ingreso mínimo, el requisito de 30 años de cotización limita el beneficio a cerca de un 15% de los pensionados.
Para superar las limitaciones de las exigencias basadas en años cotizados, se debiera reiterar la propuesta de una Pensión Básica Universal, no condicionada a requisito alguno.
Para superar las limitaciones de las exigencias basadas en años cotizados, se debiera reiterar la propuesta de una Pensión Básica Universal, no condicionada a requisito alguno.
En esa misma línea, sería útil truncar el cálculo de las pensiones hasta una edad en torno a la expectativa media de vida, lo que permitiría elevar significativamente su monto haciendo uso intensivo del fondo acumulado y generando un importante ahorro fiscal temporal. El riesgo de longevidad por sobre el umbral que se fije sería asumido por el Estado.
Séptimo, la reforma incluye una institucionalidad más fuerte y en especial define la radicación de la evaluación de la sustentabilidad y suficiencia de los beneficios en una entidad determinada, el Consejo Consultivo Previsional (CCP). Esa responsabilidad no está asignada en el actual sistema, debilidad que expertos internacionales levantaron en su momento y que afortunadamente se recoge en el proyecto.
Puede discutirse si el CCP es el órgano más apropiado para tener esa responsabilidad, así como debatirse si el CASS, definido como ente autónomo, deba ser sometido a la supervisión de la Superintendencia de Pensiones, así como también una proliferación de organismos dentro del sistema, pudiendo buscarse una institucionalidad más eficiente. Todo ello será motivo del debate legislativo.
El proyecto incluye también algunas modificaciones tendientes a disminuir la carga que soportan los afiliados con cargo a las AFP, como la devolución de comisiones cuando un fondo sufra pérdidas, pero que excluye al Fondo A, la prohibición de pagar comisiones de intermediación, las así llamadas comisiones fantasmas, a fondos mutuos nacionales y la obligación de costear la eventual diferencia para cubrir la cuta mortuoria con límite de 15 UF.
Nada de eso es comparable al beneficio que recibirán las AFP si se consolida la propuesta de reducción del encaje desde el 1% actual al 0,5% que sugiere el proyecto del gobierno. Ello implica una liberación de encaje del orden de US$ 1.075 millones que se traduce en la opción de un beneficio neto de US$ 900 millones para los dueños de las AFP.
que se traduce en la opción de un beneficio neto de US$ 900 millones para los dueños de las AFP.
Ese monumental premio se entregaría so pretexto que el encaje supone una barrera de entrada para los nuevos competidores que buscarían ingresar para administrar el 3% que tiene destino en las cuentas individuales.
Ese monumental premio se entregaría so pretexto que el encaje supone una barrera de entrada para los nuevos competidores que buscarían ingresar para administrar el 3% que tiene destino en las cuentas individuales.
Esta medida carece justificación económica alguna.
El encaje cumple con una función de alineamiento de los intereses de agente y principal, indispensable en toda relación fiduciaria y de general aplicación en la industria financiera. Bastaría con establecer, para los nuevos entrantes, un requisito de encaje gradual y creciente para salvar la aparente dificultad que esta sana norma podría representar para la competencia.
En síntesis.
La reforma propuesta satisface buena parte de las aspiraciones de la oposición y sienta las bases para un sistema mixto que combina capitalización y reparto. La ponderación del flujo de aportes hacia uno y otro esquema en el sistema como conjunto sigue siendo muy desequilibrado, pues la capitalización individual se lleva 13 puntos sobre 16 a pesar de su fracaso como generadora de pensiones. Del mismo modo, los aportes continúan siendo mayoritariamente de los trabajadores, al contrario de la recomendación de la OIT que promueve aportes paritarios y de la experiencia de la OECD donde dos tercios del peso se lo lleva el empleador.
los aportes continúan siendo mayoritariamente de los trabajadores, al contrario de la recomendación de la OIT que promueve aportes paritarios y de la experiencia de la OECD donde dos tercios del peso se lo lleva el empleador.
Las definiciones en materia de institucionalidad pueden ser perfeccionadas en el debate legislativo, así como los requisitos de acceso a beneficios. Particular relevancia tiene la reducción del encaje, cuya fundamentación es débil y no dice relación con la sana estructura del sistema.
Más allá de la mencionada habilidad ministerial para apuntar en una dirección correcta, que debiera orientar la reforma del sistema, se prevé que el trámite legislativo puede ser más complejo de lo que el gobierno quisiera.
Más allá de la mencionada habilidad ministerial para apuntar en una dirección correcta, que debiera orientar la reforma del sistema, se prevé que el trámite legislativo puede ser más complejo de lo que el gobierno quisiera.
