Por Osvaldo Rosales
Un mes intenso de movilizaciones sociales ha conseguido que se abra la ventana de una nueva Constitución. No ha sido gratis: muertes, torturas, violaciones a jóvenes de ambos sexos en cuarteles policiales, más de 200 jóvenes que han perdido total o parcialmente su vista. El tremendo logro ha sido posible, pese a esta masiva violación a los derechos humanos y también pese a una violencia vandálica que se montó en la protesta social, causando desmanes, afectando dramáticamente el transporte público e instaurando un clima social de gran stress que, por momentos, alentó a los sectores más reaccionarios a explorar una respuesta militar.
Un mes intenso de movilizaciones sociales ha conseguido que se abra la ventana de una nueva Constitución. No ha sido gratis: muertes, torturas, violaciones a jóvenes de ambos sexos en cuarteles policiales, más de 200 jóvenes que han perdido total o parcialmente su vista.
Se abre la posibilidad de una nueva Constitución con reglas del juego más equilibradas en los planos políticos, económicos y sociales. Sin embargo, ese es sólo uno de los aspectos del desafío actual. En efecto, el desafío del progresismo hoy tiene cinco ejes: i) asegurar el más pleno respeto a los DD.HH., desechando la impunidad y estableciendo castigo severo a quienes hayan pisoteado estos derechos en este lapso; iii) plasmar la nueva Constitución, con efectiva participación popular, iii) aislar y condenar la violencia vandálica, la delincuencia y el narcotráfico que afectan la convocatoria del movimiento social y estimulan reacciones autoritarias en la derecha, iv) promover una amplia agenda anti-corrupción y v) un nuevo Pacto Social que establezca un sendero preciso para ir reduciendo las desigualdades.
Este artículo se centra en el último de estos desafíos, esto es, en la Agenda Social y, por cierto, en sólo algunos de sus componentes.
La Agenda Social
Las principales demandas que surgieron al calor de esta histórica movilización popular son las siguientes:
- Poder llegar a fin de mes, lo que se relaciona con mejorar sueldos y salarios, con reducir el costo de servicios básicos (transporte, electricidad, agua, gas, Internet), costo de medicamentos y con reducir la carga del endeudamiento.
- Pensiones dignas, esto es, un aumento significativo de la pensión básica solidaria y una reforma también significativa al sistema de pensiones contributivas (AFP), transitando desde el actual sistema de ahorro privado hacia un sistema de seguridad social.
- Salud digna y al alcance de todos, avanzando hacia un seguro básico universal de salud, financiado por la contribución de 3 puntos del actual 7% de cotización por salud. Ello permitirá financiar un Fondo Solidario Nacional, fortaleciendo la universalidad y mejorando la calidad de la atención pública.
- Un trato especial a la tercera edad. Esto significa un paquete compacto de medidas que incluyan un aumento importante en las pensiones; transporte público gratuito y acceso también gratuito o muy barato a los principales medicamentos.
- Un programa macizo y especial para los jóvenes vulnerables, muchos de ellos provenientes de dolorosas experiencias en SENAME y protagonistas en los actos violentos en las calles de nuestras principales ciudades.
- Otro trato especial a mujeres vulnerables, jefes de familia, atendiendo varios hijos, soportando doble jornada laboral y una cotidianeidad agobiante en transporte, salud, atención a tercera edad, obligada a la convivencia con situaciones extremas de narcotráfico y violencia delictual.
Esta lista podría continuar. Es evidente que este amplio listado no puede resolverse en plazos cortos. Los recursos no son infinitos; sin embargo, sería una ceguera política pensar que se puede abordar la actual coyuntura sin modificar también los recursos disponibles para esta agenda social. Lo que deseo destacar es que sólo frente a esta lista de demandas el 0,6% del PIB que el gobierno ha comprometido en su “agenda social” es simplemente ridículo. Esa suma debe, al menos, multiplicarse por tres, por una parte, y por otra, establecer un sendero de mediano plazo que defina un incremento gradual y sostenido en la carga tributaria que permita ir atendiendo en el tiempo estas demandas, sin afectar los ritmos de inversión y crecimiento. Por supuesto, esto debe ser complementado con una profunda revisión de la progresividad y eficacia del proceso de transferencias del sector público, de modo de asegurar que los mayores recursos repercutan efectivamente en mayor equidad.
Los recursos no son infinitos; sin embargo, sería una ceguera política pensar que se puede abordar la actual coyuntura sin modificar también los recursos disponibles para esta agenda social. Lo que deseo destacar es que sólo frente a esta lista de demandas el 0,6% del PIB que el gobierno ha comprometido en su “agenda social” es simplemente ridículo.
El abordaje fiscal en la crisis sub prime de 2009
Es útil recordar que, en el año 2009, con ocasión de la crisis sub prime y un precio del petróleo que se acercó a los US$ 100 el barril, la economía chilena acudió a utilizar recursos del Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES, recursos depositados en fondos en el exterior) por US$ 9.000 millones, el equivalente a un 5,1% del PIB de la época. Con estos recursos, el gasto público de la época pudo crecer 14,5% en ese año. Por cierto, en los años posteriores, esos recursos del FEES se han ido reponiendo parcialmente y en la actualidad suman cerca de US$ 14.500 millones.[1]
La pregunta pertinente hoy es: ¿la actual crisis social e institucional de hoy es menos grave que los impactos de la crisis sub prime? Y si en ese momento se pudo hacer uso de tales recursos en esa magnitud, ¿por qué hoy estaría vedada esa posibilidad?
¿la actual crisis social e institucional de hoy es menos grave que los impactos de la crisis sub prime? Y si en ese momento se pudo hacer uso de tales recursos en esa magnitud, ¿por qué hoy estaría vedada esa posibilidad?
El gobierno ha hablado de acudir al FEES por un monto de US$ 4.000 millones, monto que hoy significa 1,3% del PIB. Vale decir, ese monto debiera al menos triplicarse. Esto quiere decir que la agenda social de cortísimo plazo, a 12 meses, no dará el ancho si no se acerca a un 4% del PIB[2].
Para el mediano plazo, se requiere una reforma tributaria más sustantiva que la que se acordó en el Congreso, toda vez que ella en régimen aportará US$ 2.000 millones, es decir, un 0,66% del PIB y sólo la mitad de ello en el 2020.
Para el mediano plazo, se requiere una reforma tributaria más sustantiva que la que se acordó en el Congreso, toda vez que ella en régimen aportará US$ 2.000 millones, es decir, un 0,66% del PIB y sólo la mitad de ello en el 2020. Necesitamos no sólo triplicar esa cifra para el próximo año sino también concordar en un itinerario a 5-10 años de gradual incremento de la carga tributaria, de modo de elevar las transferencias en pensiones, salud, educación y otros ámbitos de la agenda social en forma sostenible en el tiempo. Un buen punto de partida sería elevar la recaudación tributaria un punto de PIB por año, con recursos que provengan de impuestos a la renta de empresas y personas.
Un buen punto de partida sería elevar la recaudación tributaria un punto de PIB por año, con recursos que provengan de impuestos a la renta de empresas y personas.
Si el gobierno y parlamento no trabajan en esta perspectiva, me temo que volverán la ingobernabilidad y el deterioro institucional, producto de nuevas protestas sociales, descolocando aún más al gobierno, pero también a la oposición que, en buena hora, concurrió al acuerdo constitucional.
Ahora bien, reducir las desigualdades y mejorar en dignidad y trato no es sólo tema de ingresos y menos aún sólo de impuestos. En materia fiscal, esto obliga a un esfuerzo serio de eficiencia y modernización del estado, en particular en lo referente a la gestión de las transferencias, de modo que ellas lleguen a quienes más las necesitan y no se queden atrapadas en la tupida malla de intereses corporativos.
Entonces, además del esfuerzo fiscal en ingresos y eficacia del gasto, es necesario abordar con similar urgencia la reforma de otras políticas públicas. Por ejemplo:
- Leyes laborales que resguarden los derechos de los trabajadores, tales como sindicalización efectiva, titularidad sindical, negociación colectiva por ramas;
- Un sistema de seguridad social que gradualmente vaya proporcionando ingresos dignos en la vejez y en casos de desempleo, partiendo con un importante ajuste inicial en las pensiones solidarias;
- Regulación de monopolios de servicios públicos en materia de precios y tasas de ganancia, tal como ocurre en experiencias de Europa y de Estados Unidos;
- Regulación de monopolios en general, promoción de la competencia y protección al consumidor, con una reforma al SERNAC que lo provea de dientes para defender a los consumidores;
- Equidad en ingresos municipales, modificando el esquema de transferencias entre municipios, reduciendo así las groseras brechas de efectivo ingreso por habitante con que cuentan los municipios del país;
- Equidad territorial, reduciendo las brechas en acceso a áreas verdes, espacios deportivos y culturales, policías por habitante, sistemas de transporte público, etc.
Agenda Social y nuevo Pacto Tributario
La evidencia muestra que a medida que los países van elevando su ingreso por habitante, también van elevando su carga tributaria hasta un nivel que permita ir atendiendo las demandas de infraestructura y de servicios públicos y sociales (salud, educación, seguridad social) que va generando el propio crecimiento (educación, salud, pensiones, innovación, infraestructura, transporte público, etc.).
Cuadro 1: crecimiento del PIB p.h. y mayor carga tributaria
| Ingreso Per capita en año inicial, equivalente a Chile en año | Carga Tributaria como % del PIB | Carga Tributaria como % del PIB | ||
| Australia | 1970-1989 | 2010 | 20,7 | 28,0 |
| España | 1982-2001 | 2005 | 23,5 | 32,8 |
Fuente: R. Valdés, “Impuestos y transferencias en el nuevo contrato social”, El Mercurio, 10 de noviembre, 2019
Así, por ejemplo, en el año 1970, Australia tenía un ingreso per cápita similar al que Chile tenía en 2010 y su carga tributaria era de 20,7% del PIB. En dos décadas, la carga tributaria subió a 28% del PIB, un salto de7 puntos. (Ver Cuadro 1). España en 1982 tenía un ingreso per cápita igual al de Chile en el 2005 y su carga tributaria era de 23,5% del PIB y en veinte años la subió en poco más de 9 puntos del PIB.
En la actualidad, con un ingreso por habitante de US$ 25.891 (año 2018), Chile tiene una carga tributaria de 20,2% del PIB, la que se compara muy mal con el promedio de la OCDE que es de 34,2% PIB. (Cuadro 2). Si bien en esos países la seguridad social se incluye en la carga tributaria, de todas maneras, quedamos a varios puntos de la carga tributaria promedio de la OECD La anomalía del modelo económico chileno es aún mayor pues más de la mitad de esa tributación corresponde a impuestos indirectos (el 41% del total, 8% PIB, corresponde al IVA y otro 2,6% PIB ingresa por concepto de otros impuestos al consumo).
En la actualidad, con un ingreso por habitante de US$ 25.891 (año 2018), Chile tiene una carga tributaria de 20,2% del PIB, la que se compara muy mal con el promedio de la OCDE que es de 34,2% PIB.
Cuadro 2: Carga tributaria en Chile y en la OCDE
| 2018 | Chile | OCDE | |
| Carga tributaria | 20,2% PIB | 34,2% PIB | |
| IVA como % de ingresos tributarios | 41% | 20% | |
| Total impuestos indirectos | 54% | ……. |
Fuente: OCDE, “Tax Revenue Trends 2018”
Cuadro 3: Gini antes y después de impuestos
| Gini antes de impuestos | Gini después de impuestos | |
| Alemania | 0,51 | 0,29 |
| Finlandia | 0,50 | 0,26 |
| Irlanda | 0,58 | 0,31 |
| Italia | 0,52 | 0,33 |
| Chile | 0,50 | 0,47 |
Fuente: S. Eyzaguirre, “Desigualdad de estado o de mercado”, La Tercera, 9 de noviembre, 2019.
Chile tiene una distribución demasiado concentrada del ingreso. La desigualdad de ingresos que se genera en el mercado, antes de impuestos, es similar a la de los países europeos. La gran diferencia es que, después de impuestos, la brecha de desigualdad se reduce drásticamente en los países europeos y en los miembros de la OCDE, en tanto en el caso chileno la desigualdad se reduce sólo marginalmente. (Ver Cuadro 3). Buena parte de la explicación radica en los cuadros previos: la carga tributaria es muy reducida respecto del PIB y además se concentra en impuestos indirectos, es decir, en los más regresivos pues todos pagan el mismo monto absoluto en pesos, independiente del nivel de ingreso de cada cual. Un poblador de La Pintana paga el mismo IVA por un kilo de pan que un gran especulador que vive en La Dehesa.
De aquí surgen primeras conclusiones tributarias para el Pacto Social que debe acompañar a la nueva Constitución:
- La carga tributaria es demasiado baja para los niveles de ingreso per cápita de la economía.
- Esa carga tributaria, además de baja, está pésimamente distribuida pues los que menos tienen son los que proporcionalmente más aportan.
- El Pacto Social que debiera acompañar a la Nueva Constitución debería establecer un compromiso explícito para elevar gradualmente la carga tributaria del PIB en 10 puntos del PIB en los próximos 15 años. Ello quiere decir un incremento anual cercano a 2/3 de un punto del PIB por año. [3]
- Ello es necesario para poder financiar las urgentes demandas de salud, educación, pensiones, medicamentos, transporte público y atención a la infancia. Ello también debiera colaborar a reformar los sistemas de entrega de tales servicios, mejorando la calidad, cobertura y oportunidad de los mismos.
- El citado incremento en la carga tributaria debe provenir de quienes más tienen, mejorando la progresividad del sistema tributario. Las opciones aquí son muy variadas y podrán surgir de un diálogo técnico que defina las tasas e impuestos respectivos, velando por no afectar el crecimiento económico. Contra lo que opinan los economistas neoliberales, ese equilibrio es posible de encontrar.
- Entre tales posibles impuestos destacan: un impuesto a la renta más progresivo; elevar tributación efectiva a las rentas del capital, reponer impuesto a las ganancias de capital; eliminar la mayoría de las exenciones, las que tienden a favorecer a sectores de mayores ingresos (el llamado “gasto tributario”, o sea renuncia de ingresos tributarios que hace el fisco, equivale a cerca de 4 puntos del PIB); eliminar regímenes especiales como renta presunta; un impuesto a la riqueza bien diseñado que no incentive fuga de capitales; impuesto a la renta de recursos naturales, comparable al que utilizan otras economías de la OCDE.
- Por cierto, el punto de partida es controlar con mayor celo la evasión y la elusión tributaria, así como elevar las penas por los delitos de cuello y corbata (colusión, estafas, expoliación de grandes cadenas a Pymes, delitos financieros). Ayudaría, por ejemplo, que SII estableciese una Unidad Territorial especial que chequeé el pago de contribuciones de propiedades lujosas en comunas adineradas donde usufructúan del beneficio fiscal de estar considerados como “terrenos de uso agrícola”.
[1] A fines de 2008 el FEES acumulaba US$ 20,2 mil millones y a fines de 2009 ese saldo se redujo a US$ 11,3 mil millones.
[2] El financiamiento de la agenda social puede combinar el acceso a recursos del FEES y mayor endeudamiento fiscal, considerando tanto que el endeudamiento neto del sector público está aún entre los más bajos del mundo como que la tasa de interés está en los niveles más bajos de las últimas décadas.
[3] El tema de las pensiones contributiva, las pagadas hoy por las AFP, deberá abordarse con un mayor componente solidario, es decir, que ojalá 3 puntos de las cotizaciones que pagarán las empresas vaya a ese componente, incorporando solidaridad intrageneracional (los que más tienen, apoyan a los que tienen menos) e intergeneracional (los que hoy trabajan, aportan a quienes ya se jubilaron).
