Por Augusto Varas
En estos primeros meses del gobierno de Sebastián Piñera su política de Defensa y Fuerzas Armadas y las últimas iniciativas en terreno del ministro de esta cartera parecen orientadas a limitar la dirección civil, favorecer la autonomía de las instituciones armadas e involucrarlas en materias de orden interno.
La propuesta del Ejecutivo para reemplazar de la Ley del Cobre -hoy día en discusión en el Senado- va mucho más allá del financiamiento de la compra de armamento militar y tiene importantes connotaciones y consecuencias políticas e institucionales en el ámbito de la defensa.
Estas iniciativas están contempladas en los principales objetivos y medidas en Defensa del “Programa de Gobierno de Sebastián Piñera”. Allí, se comprometía a desarrollar una Política de Defensa y Política Militar; potenciar la polivalencia de las Fuerzas Armadas, aportando al desarrollo y seguridad del país en tiempos de paz, en especial en casos de emergencias y catástrofes naturales, sin que ello desnaturalice su función principal (mi subrayado); reemplazar la Ley Reservada del Cobre por un mecanismo estable y plurianual incluyendo la mantención de un fondo de contingencia estratégica y un piso mínimo garantizado; contribuir a las operaciones de paz; y modernizar la carrera militar.
La actual propuesta gubernamental consta de una serie de indicaciones a un proyecto enviado por el ex ministro de Defensa, Andrés Allamand, en 2011, el que suspendió su trámite en 2013 por la oposición parlamentaria a sus principales contenidos, especialmente la idea de involucrar a las instituciones armadas en el orden público, la plurianualidad del presupuesto militar y la existencia de “pisos” mínimos.
La inexistencia de una clara propuesta de política de defensa, que le de racionalidad al gasto, permite mantener los niveles de discrecionalidad castrense.
Una primera gran deficiencia de las nuevas indicaciones en comparación con el proyecto anterior es que carecen de un marco de política que permita darle lógica y coherencia a las propuestas. A diferencia de la malograda “Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa” concebida por los asesores del ministro Allamand que intentaba darle sentido -a mi juicio equivocadamente- al gasto militar, ahora esta no existe y es reemplazada por vagas referencias a “la política de defensa nacional, la política militar y las restantes políticas públicas del sector defensa, así como la documentación de la planificación primaria de la defensa nacional”. Así, la inexistencia de una clara propuesta de política de Defensa que le de racionalidad al gasto permite mantener los niveles de discrecionalidad castrense dificultando la orientación civil de sus procesos.
A su vez, la actual propuesta fortalece la autonomía de las FF.AA. al establecer “pisos” para los gastos generales de las instituciones; para el “Fondo Plurianual para las Capacidades Estratégicas de la Defensa”; y el “Fondo de Contingencia Estratégico”. De esta manera, el Ejecutivo y el Congreso no podrán decidir soberanamente sobre el rango del gasto militar. Al Congreso solo se le “informa” y se le “presentan” los datos.
Esta idea de “piso” -originada en 1976 en la Ley del Cobre que destinaba el 10% de las ventas de CODELCO a las FF.AA. para compra de armas- fue incluida en la “Ley Orgánica de las FF.AA.” (febrero de 1990), estableciendo como financiamiento mínimo para el resto del gasto militar lo asignado en la Ley de Presupuestos de 1989. La propuesta del gobierno electo, a ser consensuada en ese momento, fue establecer un procentaje del PIB para el gasto militar, pero como la dictadura saliente no confiaba en la capacidad de los nuevos gobernantes para generar crecimiento, unilateralmente estableció este nuevo sistema. Ahora, además del “piso”, se incluye un presupuesto por cuatro años, situación única en el presupuesto del Estado.
Por su parte, el “piso” del “Fondo Plurianual para las capacidades estratégicas de la Defensa, no podrá ser inferior al 70% del monto promedio de los gastos en operación y sostenimiento e inversiones en material bélico, en el período comprendido entre los años 2010 y 2017”, período en que precisamente el precio del cobre alcanzó sus niveles más altos (2010-2014).
El Ejecutivo y el Congreso no podrán decidir soberanamente sobre el rango del gasto militar. Al congreso sólo se le «informa» y se le «presentan» los datos.
A su vez, el “Fondo de Contingencia Estratégica” para compra de armamento en casos de crisis o guerra puede ser usado para reemplazar equipos afectados por catástrofes y para comprar armas cuando existan “oportunidades de mercado”, lo que dada la naturaleza de esta industria a nivel mundial exigiría una permanente gira de compras.
Desde el punto de vista institucional, el Ministerio de Defensa y Estado Mayor Conjunto (EMCO) terminan teniendo un rol marginal en la toma de decisiones. Así, se estipula que “los comandantes en jefe de las respectivas instituciones propondrán al ministerio de defensa nacional sus necesidades presupuestarias” y el EMCO solo podrá opinar sobre estas propuestas, aun cuando legalmente tiene mayores atribuciones y debería tener unas más amplias, toda vez cuando el desarrollo de las capacidades castrenses actualmente se orientan hacia lo conjunto.
Por su parte, el “Fondo Plurianual para las Capacidades Estratégicas de la Defensa” sería administrado por un órgano integrado por un “representante del Ministerio de Defensa designado por el Ministro de Defensa, un representante del Ministerio de Hacienda, y un representante del Presidente de la República”. Sin embargo, no se estipulan competencias, inhabilidades, su base institucional ni su apoyo técnico, debilitando los roles de la Subsecretaría de Defensa en estas materias.
Además de legislar sobre la compra de armamento, la propuesta establece nueva normas sobre los gastos reservados indicando que estos “serán fijados anualmente para cada Institución de las Fuerzas Armadas por decreto supremo expedido a través del Ministerio de Defensa Nacional y suscrito, además, por el Ministro de Hacienda”. A esta autonomía de cada rama se le suma que estos “serán reservados, estarán exentos del trámite de toma de razón, y dichos gastos tendrán la sola obligación de rendir cuenta en forma global y reservada mediante Certificados de Buena Inversión”. Esto último significa que basta que el Comandante en Jefe afirme y firme que se han gastado bien. Contradiciendo lo anterior se agrega que “De los gastos reservados se rendirá cuenta anual, secreta y desagregada, a la Contraloría General de la República, directamente a través del Contralor General”, minimizando el rol del Ministerio de Defensa.
La propuesta que comentamos no enfrenta el tema de las actuales dotaciones, el problema de la extensión de la carrera militar y, por consiguiente, el de la previsión castrense, que le significa al Estado un gasto sobre los US$1.500 millones.
Sin embargo, no toda la política de Defensa y FF.AA. del gobierno se está dando a nivel legislativo. Por el contrario, además de favorecer su autonomía, el gobierno ha continuado avanzando en cambiar de hecho la función de las FF.AA. contradiciendo su propio “Programa de Gobierno” donde se comprometía a no desnaturalizar su función principal. Así, recientemente el ministro de Defensa junto con el de Interior proyectaba la seguridad de la Macrozona Norte organizando un “equipo de trabajo permanente…para poder enfrentar, con la cooperación de todas las instituciones involucradas, con mayor eficacia a los grupos y organizaciones criminales…en los focos delictuales vinculados al tráfico de drogas, tráfico de personas, al contrabando e internación de armas de contrabando”. Integran el equipo, además de Carabineros y la PDI, el Estado Mayor Conjunto y la Armada. Actividades contrarias al Artículo 101 de la Constitución Política de la República que define sus competencias y solo limitadas a catátrofes naturales tal como lo consigna el Contralor General de la República (Resolusión N° 42.822,10-IX-2008).
En suma, la actual propuesta de ley de reemplazo de la Ley del Cobre, así como la conducción ministerial de la política de FF.AA., significan un retroceso más que un avance hacia la configuración de unas FF.AA. modernas, coadyuvantes en la proyección estratégica del país bajo una dirección civil en democracia.
