Hace 120 días asumieron sus cargos las y los gobernadores regionales de Chile. Lo primero que encontraron fueron problemas: No había oficinas adecuadas y el Gobierno nacional ni siquiera los convocó. En cambio, sí citó con urgencia a los delegados presidenciales y les bajó una línea que buscaba su marginalidad.
Frente a la amenaza de la minimización, la respuesta fue rápida; asociarse. Concurrieron todos, de los diversos colores políticos, del Desierto hasta la Patagonia. Reunión con la presidente del Senado. Inmediato inicio de los trabajos con las Comisiones de Presupuesto ante el pronto trámite legislativo de los recursos para 2022. Petición de reunión con el presidente de la República, la cual tardó, pero tuvo lugar.
Una incipiente Asociación de Gobernadores y Gobiernos Regionales comenzó a tomar forma. Primera reunión en Bio Bio. Tema central: concordar demandas para la Constituyente y para el próximo gobierno. Invitados especiales: los candidatos presidenciales. Concurrieron cuatro, algunos con convicción, otros con alusiones poco precisas; todos a favor de la descentralización. Segunda reunión: Magallanes. Tema central: Presupuesto 2022. Incidir para incrementar las transferencias de recursos con decisión autónoma en los territorios. Tercera reunión: Tarapacá, 2 y 3 de diciembre. Tema central: constituir la organización.
En medio de este proceso, rico intercambio de experiencias con sus equivalentes en el continente americano: desde Canadá, México, Colombia y Ecuador, representantes de las asociaciones nacionales de esos países compartieron con gobernadores chilenos el para qué y el cómo de este tipo de organizaciones que permite establecer, en lo inmediato, una relación con la Constituyente; y a corto plazo, un vínculo orgánico con el gobierno central y fuertes programas de empoderamiento y capacitación de los gobiernos subnacionales.
Los Gobernadores frente a los desafíos de la Constituyente
En la fase organizativa formaron una Comisión para intentar distribuir sus sesiones en diversos lugares del país, y establecieron la “semana territorial” en la cual los convencionales deben relacionarse, informar y conocer opiniones de sus representados. Hay un claro ánimo de recoger la diversidad del país.
Ahora, en la fase propositiva, como parte de la Comisión “Forma de Estado”, uno de los ejes ha sido el tema de la organización territorial del Estado. Diversos especialistas han concurrido a aportar sus ideas y propuestas. Se perciben algunos consensos básicos y muchas interrogantes.
Tema principal ha sido la opción entre unitarismos y federalismos. En algunos se percibe unitarismo como casi sinónimo de dictadura (una mala palabra) y federalismo parece la panacea (el futuro soñado por conquistar).
Pero, la verdadera descentralización no tiene una relación directa con esta polémica. Hay estados unitarios muy descentralizados (España es un ejemplo); mucho más que estados federales bastante centralizados (Argentina y México son los contraejemplos más claros). Entonces, no está por ahí la madre del cordero.
Por otra parte, la organización federal siempre ha sido un producto genuino de la historia de algunos pueblos. Las 13 colonias originarias de los Estados Unidos o los “Lander” alemanes nacieron autónomos y decidieron libremente unificarse en un solo país. También el caso argentino es resultado de arreglos posteriores a confrontaciones armadas que fueron negociadas entre contendientes que sobrevivieron políticamente a esas luchas. En cambio, los intentos chilenos de un federalismo incipiente fueron ahogados a sangre y fuego en Lircay (Talca, 1830) y en Cerro Grande (La Serena, 1859).
A mi juicio, intentar construir ahora una federación es una pérdida de foco. Es gastar energías en aprobar constituciones, elegir parlamentos y contratar burocracias que sacarían al proceso de descentralización de lo fundamental.
El foco debería estar en fortalecer a los gobiernos regionales y locales con principios constitucionales que garanticen la autonomía, obliguen a la participación y el control ciudadano, promuevan la cooperación multinivel, permitan alianzas interterritoriales por cercanía geográfica o coincidencias temáticas, faciliten la cooperación internacional subnacional y favorezcan la formación, retención y atracción de capital humano avanzado para lograr las metas de un desarrollo inclusivo y sostenible.
Mirado desde los nacientes gobiernos regionales autónomos (y sus colegas locales) la gran batalla que viene es por la descentralización fiscal, entendida como el establecimiento de pisos mínimos y procesos graduales de traspasos de recursos asegurados constitucionalmente, capacidad de disponer de fuentes de financiamiento estables de recursos propios (como ocurre hoy con la Ley de Casinos), potestad para establecer ciertos tributos con capacidad de decidir bases y tasas flexibles por región y la definición de reglas generales para un endeudamiento acotado de los gobiernos subnacionales para sus prioridades de inversión pública.
De la misma manera, la validación de los espacios susceptibles de gestión territorial por los pueblos originarios también debería ser parte de la nueva normativa y con los recursos necesarios asegurados para una gestión exitosa que contribuya a la armonía y la paz.
Como contrapartida de estos derechos y garantías los gobiernos regionales tendrán que comprometerse a desarrollar “visiones estratégicas compartidas”, políticas públicas descentralizadas coherentes y capacidad de gestión efectiva de las nuevas competencias y recursos a su cargo.
Una Nueva Constitución que obligue al Estado a hacer realidad estos principios sería el mejor aporte a la consolidación y profundización de este naciente proceso en marcha. La idea de conceptualizar este proyecto como un “Estado Regional” parece oportuna. Con ese concepto el centralismo no podrá reivindicar sus antiguos privilegios y se minimizarán los riesgos de una fragmentación territorial inconducente. La presencia de las y los gobernadores regionales en el proceso constituyente se convertiría así en un factor clarificador para las próximas definiciones que deberá tomar la Convención.
Gobernadores Regionales: Gestionando el futuro
Estamos a días de una elección presidencial, parlamentaria y de consejeros regionales. En esta oportunidad, mucho más que en otras, todo está en la incógnita.
¿Se elegirá un presidente o presidenta con convicciones descentralizadoras o solo alguien que mostrará diplomáticamente su disposición a apoyar un proceso indeterminado?
¿Las mayorías parlamentarias apoyarán las necesarias transferencias de recursos y competencias que permitan a los gobiernos regionales y locales liderar sus propios procesos de desarrollo?
¿Los consejos regionales estarán alineados con los gobernadores y sus programas de gobierno?
Por el momento, sabemos que en la reunión de Tarapacá estarán invitados aquellos candidatos que sin obtener el 50% de los votos deban concurrir a una segunda vuelta. Importante iniciativa de las y los gobernadores que pondrán en la palestra a los actores y sus compromisos con la descentralización.
Esa iniciativa es un buen indicador que las nuevas autoridades están sobre la pista. Unir esos compromisos con las mayorías parlamentarias será una tarea larga e imprescindible. Pero, también hay tareas propias impostergables.
Gobiernos Regionales alineados.
Las y los gobernadores y sus consejos regionales deberán trabajar los próximos 3 años en conjunto. Presentar, someter a la participación ciudadana, discutir y aprobar los principales instrumentos de planificación estratégica territorial: creación o adecuación de las estrategias regionales de desarrollo, elaboración y aprobación de los planes regionales de ordenamiento territorial (PROT), proposición de la zonificación del borde costero de cada región, proposición de las comunas que justifican ser parte de las zonas rezagadas de cada región, presupuestos regionales, anteproyecto regional de inversiones, fondos regionales de inversión local, entre otros.
La importancia de un alineamiento creativo entre gobernador/a regional, consejo y el servicio público es clave, especialmente si se quiere ejercer liderazgo ciudadano y sobre las políticas y decisiones del gobierno central en el territorio. Idealmente también, concordar estrategias con los alcaldes y los concejos municipales.
Sin duda que estos nuevos gobiernos regionales tendrán otros estándares para ser evaluados. No bastará “gastarse” el FNDR. Ahora se exigirán resultados. ¿Cuáles son las nuevas capacidades necesarias para lograr el objetivo? ¿Cómo se conseguirán?
Lo mismo vale para los recursos que se dispondrán en 2022 y en los años sucesivos. Dependerá de las negociaciones en curso la base para partir. Y si se calcula que esos serán escasos habrá que definir las metas y estrategias para que con el nuevo gobierno y parlamento se corrijan las insuficiencias.
Creando visiones estratégicas compartidas y políticas públicas pertinentes.
El alineamiento interno y con los ciudadanos requiere construir una visión estratégica de cada región. Vocaciones productivas, cuidado del medio ambiente, inclusión social, servicios públicos de calidad, cultura e identidad, respeto a la diversidad, paridad de género, cuidados para los más desamparados.
Esta visión debiera expresarse coherentemente en los distintos instrumentos de planificación. Pero, ellos no pueden quedar guardados en los anaqueles de las oficinas, tienen que pasar a ser instrumentos guías para la gestión y para la evaluación técnica y ciudadana.
¿Quiénes han elaborado en el pasado o en estos tiempos dichos instrumentos? ¿Son instituciones y personas de la región o vienen de fuera? ¿Si son de fuera, dejan alguna capacidad instalada para el seguimiento de los procesos que debieran estar orientados en esos papeles? Las respuestas a estas preguntas, sobre lo que ha pasado hasta ahora, no dejan mucho lugar al optimismo.
¿Cuántos serán los recursos que considerarán los nuevos gobiernos regionales para levantar información, sistematizar datos, desarrollar capacidad analítica y proponer políticas específicas a partir de las evidencias, con pertinencia y oportunidad?
¿Qué institucionalidad permanente destinarán los nuevos gobiernos para hacer el seguimiento, evaluar, proponer ajustes y generar un aprendizaje permanente para la mejora continua de la gestión?
La gobernanza multinivel y las alianzas interterritoriales como factores del éxito.
Los nuevos gobiernos parten con poco y esperan ir siempre de menos a más. La presencia del gobierno nacional es y será fundamental. La coordinación es indispensable. La descentralización exige un tipo de prácticas de “desarrollo territorial colaborativo”. Lo mismo que se dice respecto del nivel nacional vale para el nivel municipal; buena parte del éxito de los gobiernos regionales se juega en la capacidad de aunar esfuerzos con las comunas.
Al mismo tiempo, hay un mundo por construir en las relaciones con otros. La Asociación de Gobernadores (en formación) es un primer paso, especialmente de carácter político. Hay que ir mucho más allá. Las visiones macro zonales que están presentes en muchos discursos pueden construirse a través de alianzas interterritoriales. Zonas enteras con similares características climáticas, demográficas, productivas y culturales pueden y deben conformar estructuras de coordinación. También puede haber alianzas temáticas entre regiones de diversas latitudes. Otro campo por explorar es la cooperación internacional subnacional: aprender de las experiencias de otros que van más avanzados en el camino, unir esfuerzos en torno a metas o intereses comunes.
Hay instrumentos potentes que en manos de los nuevos gobiernos regionales pueden alcanzar impactos más altos. Los convenios de programación, que en torno a “misiones”, pueden sumar fondos de ministerios, servicios públicos, gobierno regional y municipios. Si la capacidad de liderazgo por levantar esos proyectos proviene del propio gobierno regional más de algo estará cambiando.
Participación ciudadana sí o sí.
El sello de los nuevos gobiernos regionales debiera ser la participación ciudadana. Por vocación y por afán de supervivencia. El desarrollo descentralizado requiere el compromiso de la población. La recuperación de los liderazgos perdidos sólo ocurrirá si se restablece la confianza. Participación con instituciones permanentes, como establece la Ley 20.500 con Consejos de la Sociedad Civil (COSOC) en todos los niveles. ¿Cuántos recursos destinarán los nuevos gobiernos regionales para asegurar que así sea?
Las y los gobernadores regionales de Chile tienen la palabra.
