Introducción.
A raíz de la incorporación del artículo 35 de la Ley de Presupuestos para 2024 y su curiosa redacción[1], surge la interrogante acerca de lo qué pasó y lo qué está pasando con los gastos extrapresupuestarios de las Fuerzas Armadas desde el momento que se derogó la ley 13.196, conocida como ley reservada del cobre.
La calificación de curiosa redacción se explica porque el citado artículo, lo primero que establece es una autorización para que el Fisco postergue la entrega de recursos que, de acuerdo con la ley, debe transferir en 2024 a los fondos creados en la Ley 21.174 para las Fuerzas Armadas.
Luego, pese a que posterga la entrega de recursos, asegura que ello no afectará de modo alguno el cumplimiento de las obligaciones adquiridas por las Fuerzas Armadas en años anteriores ni las obligaciones que adquieran en el futuro producto de nuevas adquisiciones de armamento.
Finalmente, el último párrafo señala que semestralmente se informará al Congreso la forma que proyecta Hacienda enterar los aportes suspendidos mediante este artículo.
Es decir, las Fuerzas Armadas no necesitarían que el Fisco le transfiera recursos, porque incluso postergando en un año la entrega Hacienda asegura que no tendrían problemas para pagar lo adeudado y las compras futuras.
En lo que sigue se revisará la evolución del gasto extrapresupuestario de las Fuerzas Armadas en los últimos años de la ley 13.196 hasta la fecha.
Lo primero que se observa en esta serie es el quiebre entre 2019 y 2020, con una caída de 17%.
Si se compara el promedio anual del periodo 2013-2020 con el promedio del periodo 2020-2022, se tiene una caída de 28% del gasto de Defensa, equivalente a casi 2 puntos del gasto total y 3 décimas del PIB.
Adicionalmente, hay que incorporar a la discusión los enormes excedentes que quedaron a disposición de las Fuerzas Armadas al 31 de diciembre de 2019, una vez derogada la ley 13.196 denominada ley reservada del cobre. Son US$6.326 millones para financiar compromisos pendientes a esa fecha y futuras adquisiciones.
A lo anterior, se suma el aporte fiscal anual mínimo garantizado por la nueva ley, independiente de las reales necesidades de las instituciones armadas e independiente de la situación fiscal.
Efectivamente, el aporte fiscal mínimo garantizado está basado en promedios de compromisos de gastos de seis años anteriores. Es decir, en los próximos años las Fuerzas Armadas podrán comprar en función de lo que se gastó en el pasado. No se tiene a la vista un desarrollo de las capacidades de la Defensa consistente con el desarrollo de las capacidades del país. El promedio correspondiente a los seis años anteriores a 2020 alcanza a US$ 470 millones.
También, es necesario transparentar lo ocurrido en el año 2018, cuando la DIPRES sorprendió con un cambio metodológico, trasladando el gasto extrapresupuestario de las Fuerzas Armadas desde bienes de consumo hacia gastos de inversión, con el argumento de adecuar nuestras estadísticas a la metodología contenida en el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas del FMI. Adicionalmente, decretó una autorización de gastos de $286.000 millones, que se registró como gasto en el mes de diciembre de ese año.
Con el cambio metodológico y el gasto adicional aprobado en diciembre, la DIPRES dio a conocer un crecimiento del gasto público de 3,4 % en 2018, con un crecimiento de 0,3 % en inversión y 4,7 en gasto corriente.
Si bien, efectivamente la adquisición de sistemas de armas debe clasificarse como adquisición de activos no financieros; la adquisición de armas de un solo uso debe clasificarse como existencia y por lo tanto como activos, de acuerdo con el manual del FMI; el gasto de mantenimiento debe registrarse como uso de bienes de consumo, excepto en algún mantenimiento mayor; y los gastos operativos, deben clasificarse como uso de bienes de consumo.
Pero, además, y siempre de acuerdo con el MEFP 2014, las existencias utilizadas durante el año deben registrarse como uso de bienes de consumo. Nada de esto se hizo, en circunstancias que la mayor parte del gasto extrapresupuestario de las Fuerzas Armada corresponde a mantenimiento.
Sin este cambio los porcentajes de crecimiento del gasto corriente e inversión habría sido 4,7 % y -3,3 % respectivamente.
Para dimensionar el impacto de este cambio metodológico incorrecto, se presenta a continuación el análisis efectuado por expertos de la plaza, el día 7 de febrero de 2019, en un artículo publicado por La Tercera-Pulso:
“De acuerdo a la Dipres, el gasto público en inversión logró crecer 0,9%, mientras el gasto corriente de capital se desaceleró de 6,4% a 3,9%, alcanzando su menor nivel desde 2011.
Los expertos valoraron este quiebre de tendencia, ya que es un impulso para el crecimiento de la inversión total. De hecho, al tercer trimestre la inversión creció 7,1% y se espera que muestre un alza del orden de 6%.
Tomás Flores, académico de la Universidad Mayor, subrayó que luego de dos años seguidos de caídas ‘esa tendencia se rompe el año pasado y la inversión de gobierno logró crecer en 0,9% en línea con la recuperación de la inversión total de nuestro país’.
Cecilia Cifuentes, académica de la Universidad de Los Andes, subrayó que un elemento que llevó a mejorar la inversión en capital es la reactivación de los procesos de licitaciones, donde es el Estado quien gasta los recursos y el privado es el que ejecuta.
Con respecto al gasto corriente, ambos economistas valoraron la moderación que tuvo y la calificaron como una buena señal. ‘Da cuenta de una política de austeridad que estuvo ausente durante el gobierno anterior’, acotó Flores, quien agregó que ‘esta austeridad junto con la recuperación de los ingresos fiscales seguirá mejorando la caja fiscal y reduciendo las necesidades de nueva deuda pública”
Finalmente, el objetivo de esta ley era eliminar la carga que ella significaba para CODELCO; terminar con la generación de excedentes causados por buenos precios del cobre; terminar con la inflexibilidad que provocaba en la asignación de recursos al margen del Presupuesto nacional; terminar con un ingreso mínimo garantizado independiente de las reales necesidades de la Defensa y de la situación financiera de CODELCO. Nada de ello ocurrió, como se verá a continuación.
Breve historia
- En 1958, la Ley N°13.196 dispuso que el 15% de los impuestos que tenían que pagar las empresas productoras de cobre sobre sus utilidades se destinaría, anualmente, en la Ley de Presupuestos, para inversiones en material militar para las Fuerzas Armadas.
Se aseguraba, además, un aporte mínimo de US$ 8.500.000, si el 15% resultare inferior a esa cifra. Esto último ocurrió en los años 1973 y 1974, en los cuales las leyes de presupuesto aprobadas para esos años incluyen un aporte de US$ 8.500.000, equivalente al mínimo garantizado.
- A mediados de los años 70 se modificó esta ley, fijando un impuesto del 10 % sobre los ingresos obtenidos por la venta de cobre al exterior por parte de CODELCO, asegurando, además, un ingreso mínimo de US$90.000.000. Además, se dispuso que los ingresos se incorporaran a cuentas reservadas extrapresupuestarias, que no se incorporarían a la contabilidad pública.
- Finalmente, la Ley Secreta N°18.445 incorporó los subproductos del cobre en la base de cálculo y elevó el piso mínimo a US$ 180.000.000 indexado anualmente por el IPM de EE. UU.
Objeciones al mecanismo financiero definido en la ley 13.196
La existencia de este financiamiento de excepción para gastos militares fue objeto de numerosas críticas durante el periodo de vigencia, entre las cuales se destacan las siguientes:
- El impuesto del 10% a las ventas de cobre al exterior, por parte de CODELCO, repercutía en la competitividad internacional de esta empresa, afectando su viabilidad cuando los precios internacionales del cobre estuviesen bajos.
- Generaba inflexibilidad en la asignación eficiente del 100% de los recursos públicos, limitando la demanda de recursos públicos de sectores prioritarios como Salud y Educación, por ejemplo.
- Mantenía las decisiones para adquisición de equipamiento militar fuera de la discusión en el Congreso.
- Los recursos se mantenían en cuentas reservadas y su contabilidad no se incluía en la contabilidad pública.
- Aseguraba un ingreso mínimo indexado por el IPM de USA, ingreso que al año 2019 se situaba en los US$345 millones.
- Otorgaba anualmente a las Fuerzas Armadas, un monto de recursos adicionales a la ley de Presupuestos, en forma independiente a sus necesidades de financiamiento, lo que generó enormes excedentes en periodos de alto precio del cobre.
Principales contenidos de la ley 21.174, que derogó a la ley reservada del cobre (ley 13.196)
- El artículo 1° de esta ley incorporó el sistema de financiamiento de la inversión bélica de las Fuerzas Armadas en la ley orgánica constitucional, a diferencia de la ley 13.196 que era una ley simple.
- Mantuvo el aporte del 10% de las ventas de cobre y subproductos de CODELCO al exterior, destinándolo al FISCO, hasta el año 2032. (artículo 4°)[2]
- Aseguró, a contar de 2024 y hasta 2029, un aporte mínimo anual de US$470 millones para adquisiciones de material militar, equivalente al promedio del gasto devengado desde 2014 hasta 2019. (artículo 8° transitorio)[3]
- La ley creó dos fondos para la adquisición de material bélico e infraestructura asociada: El Fondo plurianual para las capacidades estratégicas de las Fuerzas Armadas y el Fondo de Contingencia Estratégico.
El Fondo plurianual para las capacidades estratégicas se financiará con el 55% de los fondos acumulados al 31 de diciembre de 2017, y con un aporte mínimo anual otorgado en la ley de presupuestos, igual al aporte promedio de los últimos seis años anteriores al que se presupuesta.
El Fondo de Contingencia Estratégica se financia con un aporte único del 20% de los fondos acumulados al 31 de diciembre de 2017.
- Los recursos se mantienen en una cuenta reservada, su aplicación a gastos se efectuará por decretos reservados exentos de toma de razón y se contabilizarán fuera de la ley de presupuestos.
- Esta normativa de reemplazo de la ley 13.196 se incorpora en la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas, otorgándoseles un rango constitucional.
Efectos de la ley 21.174 sobre las normas de excepción que se aplicaban a las Fuerzas Armadas en la ley 13.196
- Se mantiene hasta el año 2032 la mochila que carga CODELCO desde 1975 y que era uno de los principales argumentos para terminar con el impuesto del 10%.
- Se mantiene la figura del aporte mínimo anual para financiar las adquisiciones de material bélico, con el agravante que es un mínimo mayor al que establecía la ley 13.196 y que, además, está garantizado por una norma de rango constitucional.
- Tampoco hay cambios en el uso y contabilización de los recursos. Su aplicación sigue siendo reservada mediante decretos exentos de toma de razón, y se contabilizan fuera de la ley de presupuestos.
- En enero de 2020 la Tesorería General de la República recibió, por efecto de la Ley 21.174, la suma de US$6.325.588 miles[4], los cuales tendría que haber traspasado a los dos fondos creados en la misma ley.
- Hasta el 2023 no se ha transferido la suma única de US$936 millones correspondientes al Fondo de Contingencia Estratégica, en consideración a la estrechez de caja del fisco para cumplir sus compromisos prioritarios.
- Para el año 2024 la ley de presupuestos no incluye recursos para el Fondo de Contingencia Estratégica antes mencionado y en el artículo 35 de esta ley se posterga la entrega de estos recursos y aquellos correspondientes al primer aporte que tendría que entregarse al Fondo para las Capacidades Estratégicas, en cumplimiento del artículo 8° transitorio de la Ley 21.174.
Preguntas que es necesario responder dada la actual situación financiera del fisco.
- ¿Cuántos recursos se han utilizado efectivamente del Fondo de Capacidades Estratégicas y cuál es el saldo a la fecha?
Por lo señalado en la discusión de la primera subcomisión mixta de presupuestos, el día 30 de octubre pasado de 2023, ese fondo dispone aún de considerables recursos. Por lo tanto, frente a la imposibilidad de contar con mayores recursos permanentes vía reforma tributaria, parece razonable suspender estos aportes que impactan fuertemente el presupuesto público en detrimento de las demandas de Educación, salud, pensiones, vivienda, etc.
- Pareciera necesario revisar las condiciones que se establecieron para asegurar a las FF.AA. un nivel de recursos que no parece ser compatible con las capacidades reales de recursos que el Fisco dispondrá a mediano plazo. De acuerdo con lo señalado anteriormente, no solo se elevaron estas condiciones a nivel de ley orgánica, haciendo más difícil posibles modificaciones futuras, sino que se aumentaron las garantías y los resguardos frente a posibles contingencias políticas.
¿A cambio de qué se aumentaron las ventajas de este sector Defensa por sobre los sectores sociales en la asignación de los recursos fiscales? Esta es una cuestión que deben responder los partidos políticos y los parlamentarios que fueron parte de estas modificaciones durante el segundo gobierno del presidente Piñera. En especial, los partidos de centro izquierda, ya que durante los gobiernos de la ex-Concertación y la ex-Nueva Mayoría no hubo acuerdo en esas coaliciones para modificar la ley 13.196, a pesar de que se presentaron diversos proyectos de ley que duermen en el Congreso y, sin embargo, concurrieron con sus votos (y más aún con iniciativas pro FFAA durante la discusión) a la aprobación del proyecto de ley que llevó adelante, (exitosamente para él, hay que reconocerlo) Alberto Espina como ministro de Defensa.
- El ministro de Hacienda de la época, Ignacio Briones, debiera responder por qué razón se excluyeron de las estadísticas de las finanzas públicas los gastos extrapresupuestarios que se habían incorporado por normativa de la ley de admistración financiera a contar de 2006 (ley 20.128 de 2006), que era considerada una buena práctica por el FMI para aumentar la transparencia respecto de los recursos fiscales. Cabe hacer notar que dicha norma legal se encuentra actualmente vigente. ¿Por qué no se ha vuelto a restablecer esa buena práctica? ¿Ha efectuado alguna observación al respecto el FMI? ¿Qué opina el Consejo Fiscal Autónomo sobre esta materia que es propia de su competencia y que no hizo cuestionamientos durante la puesta en marcha de esta ley?
[1] Artículo 35.- Autorizase al Fisco para postergar a contar de la fecha de publicación de esta ley y hasta su vigencia, el cumplimiento de la obligación contenida en el artículo tercero transitorio de la ley N°21.174, que establece nuevo mecanismo de financiamiento de las capacidades estratégicas de la defensa nacional, respecto del traspaso de saldos al Fondo Plurianual para las Capacidades Estratégicas de la Defensa y al Fondo de Contingencia Estratégico; así como con el aporte al Fondo Plurianual para las Capacidades Estratégicas de la Defensa a que se refieren el artículo 101 de la ley N°18.948, orgánica constitucional de las Fuerzas Armadas, y el artículo octavo transitorio de la señalada ley N°21.174. Lo dispuesto en el inciso anterior no afectará en modo alguno el cumplimiento de las obligaciones que se hayan contraído en virtud del párrafo 2° del Título VI de la ley N°18.948 en años anteriores, ni de las que se adquieran producto de las nuevas inversiones que se autoricen en el transcurso del año 2024 en virtud de las mismas disposiciones, a las cuales se les asegurará su debido financiamiento. Asimismo, no afectará en modo alguno el cumplimiento de las obligaciones que se pudieran derivar de la aplicación del artículo 102 de la ley N°18.948. Semestralmente, el Ministerio de Hacienda deberá informar a la Comisión Especial Mixta de Presupuestos y a las Comisiones de Defensa Nacional de ambas Cámaras la forma en que proyecta enterar los aportes suspendidos en virtud del inciso primero de este artículo, así como aquellos que se hubieren postergado o diferido en virtud de otras leyes
[2] Artículo 4.- Sustitúyese en el inciso primero del artículo 1 de la ley N° 13.196, la frase final «con el objeto de que el Consejo Superior de Defensa Nacional cumpla con las finalidades de la ley Nº 7.144«, por la expresión «a beneficio fiscal». El inciso así modificado tendrá vigencia hasta el último día hábil del duodécimo año posterior al 1 de enero del año siguiente al de la publicación de la presente ley. En los tres años anteriores al cumplimiento de dicho plazo, redúcese el porcentaje indicado en el mencionado inciso primero consecutivamente en dos, coma cinco, puntos porcentuales por cada año. Deróganse los incisos segundo y tercero del referido artículo 1, y los artículos 2 y siguientes, a contar de la fecha de vigencia de la presente ley. Con todo, la liquidación del rendimiento de esta ley será anual y a más tardar el 15 de diciembre de cada año.
[3] Artículo octavo.- Sin perjuicio de lo señalado en el inciso primero del artículo 101 de la ley N° 18.948, orgánica constitucional de las Fuerzas Armadas, el aporte basal al que se refiere dicho artículo, desde el año quinto y hasta el año décimo de vigencia de la presente ley, corresponderá al monto promedio de los gastos devengados en operación y sostenimiento e inversiones en material bélico, del período de seis años inmediatamente anterior al año de entrada en vigencia de esta ley. No obstante, el aporte de los recursos a que se refiere el número 2 del artículo 100 de la ley N° 18.948, orgánica constitucional de las Fuerzas Armadas, podrá ser un monto superior al aporte basal.
[4] Este aporte se encuentra en la siguiente dirección, a nivel programa: Ejecución Presupuestaria a Enero de 2020 del Gobierno Central – Conjuntos de datos – Portal de Datos Abiertos
