Por Eugenio Rivera
Finalmente, el Gobierno envió al Congreso la primera de sus reformas estructurales. Al contrario de lo esperado por la Administración, la iniciativa ha generado rechazo en las PYMES, la oposición y los propios funcionarios del Servicio de Impuestos Internos (SII), que ven con preocupación cómo el proyecto debilita la capacidad fiscalizadora de la institución.
Cuatro son los principales objetivos del proyecto:
- Un sistema de tributación único, totalmente integrado, en que los propietarios tributan en base a retiros efectivos, lo que retrotrae el esfuerzo de separar la tributación de las empresas (que utilizan la infraestructura pública y por tanto en la mayoría de los países están sujetos a tributos) de la de sus propietarios. Esta medida implica una pérdida de 833 millones de dólares para el Estado, que van a parar principalmente a los bolsillos de los propietarios mayoritarios de las 1000 empresas más grandes del país.
- El segundo objetivo, y más preocupante por sus efectos de largo plazo, es el debilitamiento de las capacidades de fiscalización y de persecución de la evasión y elusión del SII, lo que revierte esfuerzos de 25 años por dotar a la institución de capacidades efectivas de combatir la evasión y la elusión. En este contexto, el proyecto “precisa” y por tanto acota y debilita la norma general anti elusión cuya generalidad es justamente la principal arma contra la elusión, pues permite abordar comportamientos elusivos difíciles de prever.
- El Mensaje insiste en que su objetivo principal es favorecer a la PYME. No obstante, las medidas no mejoran la situación de ese sector.
- El cuarto objetivo explícito es la modernización y simplificación del sistema tributario.
Una visión general de los problemas del proyecto.
Al anunciar el proyecto, el Gobierno comprometió mantener el nivel de recaudación y aseguró que incorporaría medidas pro inversión y crecimiento y que sería pro Pyme. Pese a la alta desigualdad de ingresos, nada se dijo al respecto.
Esta medida implica una pérdida de 833 millones de dólares para el Estado, que van a parar principalmente a los bolsillos de los propietarios mayoritarios de las 1000 empresas más grandes del país.
En relación con lo primero, es altamente posible que no sea posible mantener la recaudación. Primero porque la reducción de la recaudación es un hecho cierto asociado a la reintegración tributaria. En segundo lugar, pues el principal instrumento para aumentar la recaudación es la aplicación de la boleta electrónica. Buena parte de los que se piensa lograr en materia de reducción de evasión en este campo ya se logró con la factura electrónica y el convenio del uso de los vouchers de Transbank como boleta. Del mismo modo como señala Alejandro Micco, la boleta electrónica ataca la evasión solo en el último eslabón de la cadena del IVA que se realiza en papel.
Desde otro punto de vista, no puede compensar la menor recaudación del impuesto a la Renta la lucha permanente contra la evasión y la elusión, pues los resultados de esa acción ya están considerados en las estimaciones generales de los presupuestos multianuales. Del mismo modo, forma parte de la presunta compensación, la aplicación de los llamados impuestos digitales. Esa mayor recaudación tiene como objeto natural compensar las pérdidas por recaudación del IVA producidas por el desplazamiento de compras desde negocios internos (arriendo de videos por ejemplo) a plataformas internacionales que permiten acceder a películas y series (Netflix).
El efecto más probable de este paquete de medidas será el aumento de la evasión y la elusión.
En lo que se refiere a las medidas pro – inversión las incluidas en el proyecto son solo de corto plazo. En efecto, según la propia clasificación del Mensaje las únicas medidas directas en este campo son las relativas a la inversión instantánea/acelerada y la relativa al IVA de las viviendas. Seguro que las autoridades del Gobierno aducirán que las materias reunidas bajo el concepto de seguridad jurídica, al generar más certidumbre tendría un efecto positivo en esa materia. Lo cierto es, sin embargo, que el efecto más probable de este paquete de medidas será el aumento de la evasión y la elusión.
La rebaja de impuesto a 25% es lo que ya tributan las casi 900 mil PYMES. Por el artículo 14 ter, 300 mil empresas están eximidas de llevar contabilidad, el proyecto del Gobierno les quita esa posibilidad, lo que les obliga recurrir a un contador.
La mayor parte de las medidas pro Pyme ya existen o aumentan sus costos de cumplimiento. La rebaja de impuesto a 25% es la que ya tributan las casi 900 mil PYMES. Las que pagan más es por razones de mala información. Por el artículo 14 ter, 300 mil empresas están eximidas de llevar contabilidad, el proyecto del Gobierno les quita esa posibilidad, lo que les obliga recurrir a un contador.
Finalmente, cabe señalar que el proyecto no solo no mejora la distribución del ingreso sino que debilita la progresividad del sistema por el obsequio de 800 millones de dólares ya indicado y porque el aumento de la recaudación se busca mediante dos impuestos indirectos regresivos: extensión del uso de boleta electrónica e impuesto a las transacciones digitales.
El debilitamiento del Servicio de Impuestos Internos.
La relevancia de este objetivo en el proyecto de reforma tributaria quedó en evidencia cuando el Presidente de la República, al anunciar la iniciativa, sostuvo:
Hoy los contribuyentes, y estoy pensando en el millón de pequeñas y medianas empresas, están absolutamente indefensas antes Impuestos Internos, que actúa con mucha arbitrariedad, con mucha discrecionalidad, cambia de criterio, a unos los trata de una manera y a otros de otra, así que vamos a crear el Estatuto de Defensa de los Derechos de los Contribuyente, para que el contribuyente sepa que tiene que pagar sus impuestos, pero que impuestos internos tiene que cobrar los impuestos que corresponden y no actuar con tanta arbitrariedad.
Este objetivo, se busca conseguir, en primer lugar, mediante el debilitamiento de la Cláusula General Antielusión que en los hechos la dejan sin posibilidad de aplicación. Como sostiene el especialista en derecho tributario Francisco Saffie esto se obtiene dándole primacía al derecho civil sobre el tributario, al hacer primar en la interpretación del derecho tributario las normas del derecho civil. En la misma dirección apunta la norma que afirma que es derecho de los contribuyentes que se presuma su buena fe, lo que obliga a demostrar un estado mental de “intención de eludir”.
La iniciativa apunta a debilitar las capacidades del sector público de defender a los consumidores en el caso del SERNAC y de garantizar un correcto cumplimiento de las obligaciones tributarias por el SII.
Todas las reformas anteriores han incluido medidas de fortalecimiento del SII que incluyen recursos para su modernización. En este caso no hay recursos adicionales previstos para ello, pese a que el proyecto asigna nuevas tareas (por ejemplo preparar declaraciones de impuesto para la PYME). Al mismo tiempo, destina cerca de 5 millones de dólares anuales para la creación de la Defensoría de Derechos del Contribuyente al que se le asigna un “rol de mediación de los conflictos que se presenten entre el Servicio y los contribuyentes”.
Aunque cabe un análisis más detenido, en principio la creación de la Defensoría amenaza con debilitar la ya difícil tarea del SII. La norma no mejora la situación de quienes cumplen con sus obligaciones tributarias, pues ello está bien cubierto por los tribunales tributarios y aduaneros. La iniciativa se ubica más bien en la misma línea que apunta a debilitar las capacidades del sector público de defender a los consumidores en el caso del SERNAC y de garantizar un correcto cumplimiento de las obligaciones tributarias por el SII.
Medidas positivas de continuidad.
Bajo el objetivo de simplificar el sistema tributario se incluyen medidas positivas como es continuar con la digitalización de las relaciones entre el SII y los contribuyentes, en particular con las pequeñas y medianas empresas a las cuales el servicio podría preparar sus declaraciones como hoy lo hace con las personas naturales. Que estas medidas y algunos impuestos que favorecen a las regiones lleven a aprobar la idea de legislar, es altamente cuestionable.
