Por Eugenio Rivera Urrutia
Director Área de Economía
Fundación Chile 21
La economía crece en el primer año de Piñera menos de un tercio de lo que creció en el último año de Bachelet.
La capacidad de generar un mayor crecimiento constituyó la oferta más importante de la campaña presidencial de Sebastián Piñera.
En los primeros meses de su segundo gobierno pareció que se cumplía este ofrecimiento. Montado sobre una fuerte recuperación del crecimiento económico en el segundo semestre del 2017 (asociado en buena medida con la recuperación del precio del cobre a partir de julio de ese año) y tasas de crecimiento que alcanzaron cifras de 4,3 y 4,8% (en 12 meses) en los dos últimos meses de la Administración de Michelle Bachelet, la nueva Administración mostró tasas de crecimiento de 5,1 y 6,5% en los meses de marzo y abril.
En efecto, el crecimiento en el primer año de gobierno de Piñera que culminó en febrero fue de apenas 1,4%. Es decir, menos de un tercio de lo que creció la economía en el último año de Bachelet (4,8% en los 12 meses que terminaron en febrero del 2018).
No fueron generosos ni el Presidente de la República ni su ministro de Hacienda para reconocer que el impulso venía del último año de la anterior administración. Se apresuraron, en cambio, a sostener que esas tasas eran resultados de las expectativas positivas provocadas por la nueva administración.
El entusiasmo duró poco. Luego del último mes indicado se inició una desaceleración cada vez más pronunciada que alcanzó sus niveles más bajos en enero y febrero del 2019. En efecto, el crecimiento en el primer año de gobierno de Piñera que culminó en febrero fue de apenas 1,4%. Es decir, menos de un tercio de lo que creció la economía en el último año de Bachelet (4,8% en los 12 meses que terminaron en febrero del 2018).
El Gobierno ha sido elusivo en cuanto a reconocer que sus estimaciones de crecimiento de 3,8% para el 2019 presentadas al elaborar el proyecto de presupuesto, no serán posibles de ser alcanzados. Son cada vez más los analistas y las instituciones internacionales que dudan que el crecimiento sea mayor a un 3%. El Gobierno no ha analizado las causas de fondo de esta evolución. Ha preferido esconderse en la afirmación poco fundada de que la demora en la aprobación de la reforma tributaria afectó las expectativas de los inversionistas.
El Gobierno ha sido elusivo en cuanto a reconocer que sus estimaciones de crecimiento de 3,8% para el 2019 presentadas al elaborar el proyecto de presupuesto, no serán posibles de ser alcanzados. Son cada vez más los analistas y las instituciones internacionales que dudan que el crecimiento sea mayor a un 3%. El Gobierno no ha analizado las causas de fondo de esta evolución. Ha preferido esconderse en la afirmación poco fundada de que la demora en la aprobación de la reforma tributaria afectó las expectativas de los inversionistas. Al mismo tiempo, de manera más o menos implícita sugiere que la otra causa de la baja tasa de crecimiento es la tendencia a la desaceleración que afecta a la economía internacional. No es claro el ministro de Hacienda al formular este argumento pues ello implicaría reconocer el rol que jugó el desempeño de la economía global en el bajo crecimiento económico del periodo de Bachelet.
La (no) estrategia gubernamental para mejorar la capacidad de crecimiento.
Que la economía crezca en torno al 3% en el presente año no es en realidad sorpresivo. En su estudio de septiembre del 2017 sobre la capacidad de crecimiento de la economía chilena en los siguientes 10 años, el Banco Central (BC) concluyó que el crecimiento tendencial PIB total sería de 3,2%, con un rango entre 2,8 y 3,6% determinado por un crecimiento anual de la productividad total de los factores de 0,9% (promedio histórico de los últimos 20 años).
Para elevar la capacidad de crecimiento el BC consideraba necesario reducir la brecha que tiene Chile con los países de mayores ingresos en la calidad de la educación y las competencias laborales de los trabajadores (cuestión que opera en el largo plazo) y mejorar la asignación de factores, cuestión que permite lograr resultados en plazos menores que los que se obtienen con las mejoras en educación y capacitación.
En este contexto, para recuperar la capacidad de crecimiento la política gubernamental apunta básicamente a mejorar los incentivos para los inversionistas y reducir los “lomos de toro”. En tal sentido, la reforma tributaria aparece como un instrumento de primera importancia.
Si bien el Gobierno ha insistido en que la “modernización tributaria” apunta a favorecer a las PYMES, lo cierto es como lo relevan los analistas de derecha, el objetivo central y real es bajar la carga tributaria a los más ricos pues como señala Cecilia Cifuentes: “reducir los impuestos al capital no es una medida pro – ricos, es principalmente pro –trabajadores, por el efecto positivo que tiene la inversión en el mercado laboral” (El Mercurio, 16 de abril, p. B.7).
Si bien el Gobierno ha insistido en que la “modernización tributaria” apunta a favorecer a las PYMES, lo cierto es como lo relevan los analistas de derecha, el objetivo central y real es bajar la carga tributaria a los más ricos pues como señala Cecilia Cifuentes: “reducir los impuestos al capital no es una medida pro – ricos, es principalmente pro –trabajadores, por el efecto positivo que tiene la inversión en el mercado laboral” (El Mercurio, 16 de abril, p. B.7).
Son crecientes las voces, desde la propia derecha, que descartan que la aprobación de esta reforma sea relevante para recuperar tasas de crecimiento superiores a las estimadas por el BC. Desde nuestro punto de vista, el bajo nivel de inversión tiene que ver más con la falta de alternativas de inversión que con la carga tributaria. Volveremos sobre este punto más adelante.
El país dispone, no obstante, de capacidades para enfrentar una eventual recesión de la economía internacional, entre las que destacan un endeudamiento público neto bajo, una canasta exportadora más diversificada en sus destinos geográficos y una red de protección social relativamente importante.
En el campo económico según el gobierno, lo principal que puede hacer el Estado para mejorar el crecimiento es reducir las regulaciones que en su opinión representan “lomos de toro” para la inversión privada. De ahí las acciones para eliminar o acelerar trámites; la más reciente el anuncio presidencial en un gran despliegue en que anuncia derogación de 100 leyes en desuso que van desde el año 1893 a 1927. Sin duda es bueno limpiar la legislación; pero que se deroguen leyes obsoletas es poco claro que ayude a la reactivación.
La modernización del Estado aparece como otro ámbito de preocupación de la actual administración. Su atención principal se ha centrado en un proyecto de ley para reducir la carga de trámites administrativos e impulsar el uso de documentos digitales y la creación de un Consejo Asesor Permanente para la Modernización del Estado, que guiará al país en reformas para agilizar el funcionamiento de las oficinas públicas.
Sin duda que la digitalización gubernamental es una tarea de primera importancia y también es cierto que la modernización debe ser una tarea permanente del Estado. No obstante, cualquier especialista sabe, que estamos entrando en la fase difícil de la digitalización que pasa por la generación de mecanismos de coordinación entre las diversas entidades públicas lo cual requiere resolver dificultades técnicas pero sobre todo temas culturales profundamente arraigados y asociados a una estructura estatal ampliamente fragmentada.
Más aún, como lo demuestra la dificultad para avanzar en una reforma de la legislación e institucionalidad medioambiental que agilice la tramitación de los proyectos de inversión, la modernización del Estado pasa por resolver problemas políticos de fondo (en particular las tensiones entre crecimiento, medioambiente y las demandas de las comunidades que requieren acuerdos globales sobre el modelo de desarrollo del país). La visión tecnocrática del Gobierno dificulta avanzar en este campo. En este contexto, el equipo económico gubernamental se limita en la práctica a esperar que la situación de la economía global mejore y que el Banco Central retrase la normalización de la política monetaria.
Hacia el diseño de una nueva agenda pro – crecimiento.
La definición de una agenda pro – crecimiento requiere tomar en cuenta la situación de corto plazo y las perspectivas de más largo plazo de la economía internacional, los problemas de fondo de la economía nacional y las dificultades políticas que establecen el contexto del debate.
En relación con lo primero, la coyuntura internacional está marcada por la desaceleración de la economía internacional. Mientras que hace un año el FMI proyectaba un crecimiento de la economía internacional de 3,9% para el presente año, en su último informe de abril ha reducido la estimación a una tasa de solo 3,3%. Esto responde a varios factores entre los cuales uno relevante es el conflicto comercial entre los Estados Unidos y China. Desde una perspectiva de más largo plazo, es necesario recordar que el período de crecimiento mundial post crisis del 2008 se ha prolongado como pocas veces en el pasado. En ese contexto, aparece en el horizonte la posibilidad de que la economía mundial entre en recesión en los años 2020 – 2021.
La situación descrita plantea serias dificultades para una economía como la chilena altamente dependiente del exterior donde además, el cobre tiene una relevancia todavía desequilibrante.
El país dispone, no obstante, de capacidades para enfrentar una eventual recesión de la economía internacional, entre las que destacan un endeudamiento público neto bajo, una canasta exportadora más diversificada en sus destinos geográficos y una red de protección social relativamente importante.
Los problemas del país más relevantes están asociados a una economía en que los impulsores del crecimiento tradicionales tienden a agotarse. Chile pierde participación en las exportaciones de cobre; industrias como la de salmones o la vitivinícola es difícil que presenten un crecimiento explosivo y la inversión en infraestructura no termina de recuperar el dinamismo del período 1995 – 2005. En este contexto, para recuperar tasas de Formación Bruta de Capital Fijo (FBCF) por encima de un 25% del PIB (tómese en cuenta que las tasas de FBCF ha sido de 21,9% , 21,1% y 21,2% del PIB en los años 2016, 2017 y 2018 respectivamente) es necesario un amplio set de medidas dentro de lo cual un “Estado emprendedor” que sea capaz de identificar en conjunto con los principales actores económicos del país las nuevas actividades que generen el impulso requerido, es crucial.
En este contexto, y desde una perspectiva de más corto plazo será fundamental que el Banco Central continúe retrasando la normalización de la política monetaria.
La experiencia histórica tanto nacional como internacional es contundente en cuanto a que la generación de nuevas actividades pasa por un involucramiento fuerte del Estado. De central importancia es la elevación sustancial de la inversión en innovación que en la actualidad alcanza apenas un 0,38 del PIB (en circunstancias que los promedios internacionales se ubican en torno al 2,5% del PIB) y también la inserción de la economía nacional en las cadenas internacionales de valor más dinámicas. Esto implica nuevas modalidades de inserción en la economía global.
Junto a ello, es necesario superar el estancamiento relativo que ha experimentado el desarrollo de la infraestructura pública desde el 2005. La competitividad internacional depende también de avanzar en esta dirección.
Al contrario de la visión que tiene la derecha, que concibe la modernización del Estado como eliminación de las regulaciones, las experiencias de una serie de actividades dejan en evidencia que el Estado debe mejorar su capacidad de regulación de la economía privada de manera de evitar por una parte, crisis sanitarias como la que sufrió la industria del salmón, crisis de sobreexplotación que han afectado a la industria pesquera o dificultades medioambientales asociadas con frecuencias a conflictos con comunidades que sufren las externalidades negativas de los procesos de inversión. Adicionalmente, es fundamental un liderazgo político capaz de hacer confluir las distintas miradas sobre el desarrollo nacional y sus desafíos.
En este contexto, y desde una perspectiva de más corto plazo será fundamental que el Banco Central continúe retrasando la normalización de la política monetaria.
