El lunes 28 de septiembre se reinició en la Comisión de Trabajo y Previsión Social del Senado, la tramitación del proyecto de reforma del sistema de pensiones solidarias y de capitalización individual. Como se sabe el proyecto ingresó a la Cámara de Diputados el 6 de noviembre del 2018. La principal propuesta del proyecto era la creación de una contribución de 4% que debería ser pagada por el empleador en el caso de los trabajadores dependientes y por el propio trabajador en el caso de los independientes. Correspondía a los trabajadores decidir si estos 4 puntos debían integrarse a su cuenta individual en la AFP o entidades administradoras de planes de ahorro complementario que se crearían para ese efecto. Esta medida era sin duda de vital importancia, no sólo porque abordaba la necesidad de aumentar la tasa de cotización, sino además por tensionar la idea de que la pensión era un problema propio del trabajador individual y trasladaba, parte de la responsabilidad, al empleador relevándose el carácter también colectivo del sistema de pensiones, como parte de la seguridad social.
El aporte patronal ya había sido propuesto por el proyecto de reforma previsional presentado por la Administración Bachelet hacia el final de su segundo período de gobierno. En efecto, dicho proyecto proponía la creación de un pilar de ahorro colectivo con base en una contribución patronal de 5%, del que 3 puntos irían a complementar el ahorro de las cuentas individuales (que serán heredables) mientras que los otros dos estarían destinados a conformar un fondo de ahorro colectivo con el objetivo de incorporar un mecanismo de solidaridad con tres grupos beneficiarios principales: los actuales pensionados y los grupos próximos a jubilar de los grupos medios que recibirán el “Nuevo Aporte Previsional intergeneracional” que elevaría sus pensiones en promedio en un 20%; los afiliados al sistema previsional que tienen menores pensiones y, las mujeres que recibirán el “bono mujer” de monto creciente a medida que posterguen su jubilación. El proyecto preveía la creación de una entidad pública autónoma que administraría las contribuciones patronales. El proyecto no llegó a puerto, primero por la demora del ministerio de Hacienda en preparar el proyecto (la presidenta lo había anunciado en septiembre de 2016 y fue presentado solo en agosto del año siguiente); segundo porque el proyecto exigía que la entidad autónoma debería tener rango constitucional lo que requería una mayoría imposible de alcanzar por la oposición de la derecha y, finalmente, por la oposición de sectores de izquierda que no aceptaban la mantención de las AFPs como encargadas del 10% de aporte del trabajador.
No deja de llamar la atención que Piñera pensara que era posible aprobar un proyecto que mantenía intocadas a las AFPs no contando con mayoría en ninguna de las dos cámaras. Sin duda sobrestimó la fuerza que le daba el haber sido elegido presidente con cerca del 55% de los votos y la posibilidad de lograr un acuerdo con el Partido Demócrata Cristiano (PDC). Si ello apareció como posible en algún momento, lo cierto es que el estallido social del 18.O hizo colapsar esas expectativas. En este contexto, el 27 de enero del 2020 el gobierno decidió dar un giro de proporciones y presentó indicaciones acordadas con el PDC, entre las cuales destacaba el aumento de la cotización patronal a 6% y la propuesta que 3 puntos fueran a las cuentas individuales y los otros 3 a un Programa de Ahorro Colectivo. El 29 de enero el proyecto de ley fue aprobado en la Cámara de Diputados. En su título II, número 8 incluía la disposición según la cual “el empleador y el trabajador independiente deberán efectuar una cotización, de su cargo, equivalente al 6 por ciento de las remuneraciones y rentas imponibles. De esta cotización, el 3 por ciento será destinado al Ahorro Previsional Adicional y el 3 por ciento al Programa de Ahorro Colectivo Solidario”. Por su parte el Título XII, párrafo primero, artículo 36 creaba el Consejo Administrador de los Seguros Sociales para el Ahorro Previsional Adicional que se relacionará directamente con el presidente de la República y tendrá como objeto administrar el Ahorro Previsional Adicional, el Programa de Ahorro Colectivo Solidario incluido el Seguro de Dependencia, el Seguro de Acompañamiento de Niños y Niñas de la ley N° 21.063 y otros programas de seguros sociales que determinen las leyes. Entre sus funciones principales se incluyen elaborar las bases de la licitación y llamar a ella para la gestión de los recursos del Ahorro Previsional Adicional y del Fondo de Ahorro Colectivo Solidario; elaborar las bases de la licitación para la gestión de los recursos del Seguro de Dependencia. Todas estas bases deben ser aprobadas por la Superintendencia de Pensiones. Más en general, para el desarrollo de sus diversas instituciones el Consejo Administrador podrá celebrar convenios de prestación de servicios con entidades públicas y privadas.
No deja de llamar la atención que Piñera pensara que era posible aprobar un proyecto que mantenía intocadas a las AFPs no contando con mayoría en ninguna de las dos cámaras.
El debate que viene.
El acuerdo alcanzado en la Cámara de Diputados entre el Gobierno y la Democracia Cristiana, pese a los avances que implicaba, encontró severas críticas entre los partidos de oposición y la propia bancada de senadores DC. Entre las principales críticas destacan el que no se destinara todo el aporte patronal al Fondo Solidario y la débil institucionalidad y funciones del Consejo Administrador de Seguros Sociales que en el proyecto aparecía concentrado en licitar el manejo de los Recursos. En este contexto, en el Senado se instalaron comisiones técnicas tendientes a alcanzar un acuerdo.
El trabajo de la comisión técnica en conjunto con los miembros opositores de la Comisión de Trabajo y Previsión Social del Senado lograron concordar una propuesta alternativa a la del proyecto aprobado en la Cámara de Diputados.
La propuesta constituye (aparece sintetizado en el gráfico número 1) una reforma de fondo del sistema, aunque ha recibido críticas de algunos sectores de la izquierda. Entre las principales características cabe señalar que se crea un nuevo componente del Pilar 2 de ahorro obligatorio, denominado “Componente de Ahorro Colectivo Solidario” y se introducen cambios en los otros pilares, incluido el componente de capitalización individual del Pilar 2, indicado. En relación con el Pilar 1 Solidario se crea la Pensión Básica Solidaria, financiada con impuestos generales, que debe entregar, al menos, el financiamiento necesario para ubicarse en la línea de pobreza manteniendose su administración en el Instituto de Previsión Social (IPS). En relación con el componente de Capitalización Individual del Pilar 2, se mantienen las algunas características actuales (Cotización del 10% y los beneficios dependen del monto ahorrado) pero se introduce un mecanismo centralizado de Administración de las cuentas individuales que permite mayor eficiencia y ahorro de recursos y donde los fondos son manejados por gestores privados y el Consejo de Ahorro Colectivo Solidario (CACS).
Por su parte, el Componente de Ahorro Colectivo Solidario que se financia con una cotización de 6% de cargo al empleador, será administrado por el CACS y sus beneficios dependerán de la historia previsional y de las reglas solidarias del sistema. El CACS debe tener una alta capacidad técnica, estar dotado de autonomía con un claro mandato de inversión de largo plazo y con capacidad de administrar (al contrario de lo que aparece en el proyecto aprobado por la Cámara de Diputados) el 6% debiendo maximizar la rentabilidad, sujeto a niveles adecuados de riesgo pudiendo gestionar directamente los recursos o externalizar su gestión. Su financiamiento provendrá de un saldo del Fondo Colectivo. El fondo contribuirá a mejorar las pensiones actuales, incluyendo además criterios de solidaridad inter e intrageneracional y de género. Este Fondo entregará una “pensión nocional” que registra las contribuciones entregadas en su nombre por el empleador, la aplicación de una tasa de interés nocional e incluye una solidaridad intrageneracional desde las altas a las bajas remuneraciones en cada año. Un segundo beneficio, “la garantía solidaria intergeneracional” está destinada a los actuales pensionados que no tienen cotizaciones al fondo colectivo, que se calculará según los años cotizados. Un tercer beneficio, “Garantía Solidaria de Sistema” asegura que la pensión, sumados todos los beneficios será de al menos de 11 UF a quienes hayan cotizado al menos 30 años. Un cuarto beneficio de “Equidad de género” se entregará a las mujeres de manera de asegurar que a partir de los 65 años hombre y mujeres con igual saldo e igual edad obtendrán igual pensión. La propuesta incluye además cambios al sistema de ahorro voluntario, cambios en la regulación de las AFPs y participación de los afiliados en sus directores entre otros cambios.
El fondo contribuirá a mejorar las pensiones actuales, incluyendo además criterios de solidaridad inter e intrageneracional y de género.
Gráfico número 1
un primer paso para transformar al sistema de capitalización individual en un complemento de un sistema público de pensiones.
Es una propuesta bien pensada; corrige una anomalía histórica al introducir una contribución de los empleadores. Del mismo modo es un primer paso para transformar al sistema de capitalización individual en un complemento de un sistema público de pensiones. Ello nos acerca a los sistemas propios de los países desarrollados. En el corto plazo genera condiciones efectivas para elevar sustantivamente las pensiones de los jubilados y los próximos a jubilar. Que los 6 puntos de la contribución patronal vayan a un fondo colectivo permite una redistribución intrageneracional y entre géneros efectiva y significativa reconociendo así que las mayores tareas de las mujeres en la reproducción de la sociedad deben ser asumidos por todos y que contribuye a una elevación sustancial de las pensiones del 80% de menores ingresos. Permite al Estado orientar una parte significativa del ahorro previsional al apoyo a las PYME, a la inversión en el país en actividades de alta rentabilidad. Con todo ello mejora la legitimidad del sistema de pensiones, reduciendo tensiones que están afectando al país desde hace tiempo. Con la creación de una institución pública, más allá del pilar solidario, el Estado asume las funciones respecto de las pensiones que es característico de los países más avanzados. Importante también es la reducción de costos que representa la administración centralizada de las cuentas individuales. Se agrega la relevancia en una regulación de las utilidades de las AFP, que alcanza hoy cifras que no se condicen con la seguridad del negocio.
Permite al Estado orientar una parte significativa del ahorro previsional al apoyo a las PYME, a la inversión en el país en actividades de alta rentabilidad. C
La principal crítica de sectores de izquierda es que las AFPs mantienen el monopolio de los recursos acumulados en las cuentas individuales y en tal sentido se expresa la duda de si estas reformas serán suficientes para obtener la legitimidad necesaria entre la ciudadanía para mejorar el pago de cotizaciones. Los principales aspectos que soslaya este tipo de críticas es el de la correlación de fuerzas y las disposiciones constitucionales que entregan al Gobierno la iniciativa, todo lo cual dificulta incluso la aprobación de la propuesta descrita. Ignoran también estas críticas que el sistema de AFPs se verá profundamente modificado como efecto de las proposiciones que centralizan el manejo de las cuentas individuales y las que reducen a las AFPs a gestores de los recursos.
Ignoran también estas críticas que el sistema de AFPs se verá profundamente modificado como efecto de las proposiciones que centralizan el manejo de las cuentas individuales y las que reducen a las AFPs a gestores de los recursos.
El Gobierno insiste en el proyecto aprobado por la Cámara de Diputados. Desde la derecha han aparecido, además, propuestas alternativas que apuntan a poner el acento en la ampliación del Pilar Solidario. Es así como se ha propuesto establecer una Pensión Base Solidaria que cubra hasta el 70% de la población de menores ingresos que se financiaría con el aumento de 3 puntos de la cotización individual y un aumento del IVA de dos puntos. La propuesta específica es un piso de $ 170 mil para quienes están entre el 70% de menores ingresos, $ 80 mil para quienes se ubican entre el 70 y 90% de los menores ingresos y $40 mil para el 10% más rico. Aquello implicaría que además de incluir un mecanismo de financiamiento fuertemente regresivo, como es el aumento del IVA, se pone en cuestión el objetivo fundamental de la oposición de crear como columna vertebral del sistema de pensiones un sistema público. Se trata en consecuencia de una proposición totalmente inviable para alcanzar un acuerdo. Ello es incluso reconocido por Rodrigo Valdés, que ha insistido en la necesidad de alcanzar un acuerdo al afirmar que la única posibilidad de alcanzarlo es separar el 10 % del 6%. El Gobierno debe entender que si no acepta el destino del 6% patronal al sistema de ahorro colectivo el problema se resolverá en el marco del proceso constituyente.
Aquello implicaría que además de incluir un mecanismo de financiamiento fuertemente regresivo, como es el aumento del IVA, se pone en cuestión el objetivo fundamental de la oposición de crear como columna vertebral del sistema de pensiones un sistema público.
El Gobierno debe entender que si no acepta el destino del 6% patronal al sistema de ahorro colectivo el problema se resolverá en el marco del proceso constituyente.
Por Eugenio Rivera
Fundación Chile 21 y Foro por un Desarrollo Justo y sostenible.
