Por Álvaro Gallegos
El proyecto de reforma previsional presentado por el gobierno intenta hacerse cargo de las insuficiencias del actual sistema de capitalización individual. Algunas propuestas de la reforma pueden tener un impacto positivo en los derechos de pensión, pero el pronóstico para el proyecto en su globalidad es reservado. La expectativa limitada respecto del éxito de la reforma se basa simplemente en la debatible convicción del gobierno que el sistema, en su esencia, es el apropiado para su objeto declarado de generar pensiones para los trabajadores de Chile.
Colisiona también con la evidencia respecto de los malos resultados del sistema, que se expresan en que las pensiones que otorga son bajas tanto en términos absolutos como relativos.
Dicha convicción choca con la opinión de un amplísimo arco de expertos, nacionales e internacionales, que han advertido que las deficiencias del sistema no pueden ser superadas dentro de su propio marco. Colisiona también con la evidencia respecto de los malos resultados del sistema, que se expresan en que las pensiones que otorga son bajas tanto en términos absolutos como relativos.
En efecto, cerca del 80% de los montos absolutos de las pensiones otorgadas es inferior al salario mínimo y casi el 45% de esos montos está por debajo de la línea de la pobreza. En términos relativos, la tasa de reemplazo promedio de las pensiones respecto de los ingresos laborales se estima en 42,9% en el caso de hombres y de 18,2% para las mujeres. La perspectiva no es que este rendimiento pueda mejorar, sino ser aún inferior.
En efecto, cerca del 80% de los montos absolutos de las pensiones otorgadas es inferior al salario mínimo y casi el 45% de esos montos está por debajo de la línea de la pobreza.
La evidencia internacional es también elocuente. Después de la ola de privatización de los sistemas de pensiones impulsada por el Banco Mundial en el marco del llamado Consenso de Washington, la realidad es que 18 de 30 países que siguieron esa recomendación la han revertido total o parcialmente.
La evidencia internacional es también elocuente. Después de la ola de privatización de los sistemas de pensiones impulsada por el Banco Mundial en el marco del llamado Consenso de Washington, la realidad es que 18 de 30 países que siguieron esa recomendación la han revertido total o parcialmente.
Las ideas matrices del proyecto del gobierno, sin embargo, persisten en apostar al sistema de capitalización individual.
Es un dato de la causa que entregar pensiones implica riesgos, ante lo cual lo razonable es diversificar. El proyecto busca trasladar parte de esos riesgos al sector público, por la vía de beneficios adicionales del Pilar Solidario, con un mayor gasto fiscal anual que el informe financiero estima en el rango de US$ 3.000 a 3.500 millones. Por otro lado, con el aporte anual de 4% de los empleadores, que se estima en similar orden de magnitud y que se propone canalizar a las cuentas individuales, se acentúa la dependencia del nivel de las pensiones del rendimiento financiero del sistema de capitalización.
En esta significativa apuesta por la concentración de riesgos en el ahorro individual radica la debilidad estratégica del proyecto del gobierno. Si las actuales pensiones son insuficientes a pesar de una rentabilidad histórica de 8%, ¿qué hace que serán mejores con las rentabilidades actuales del orden de 4%? ¿O con las menores que se vislumbran a futuro? No tiene mucho sentido.
Si las actuales pensiones son insuficientes a pesar de una rentabilidad histórica de 8%, ¿qué hace que serán mejores con las rentabilidades actuales del orden de 4%? ¿O con las menores que se vislumbran a futuro? No tiene mucho sentido.
Debe recordarse que el aporte del empleador tendrá pleno efecto solo para futuros nuevos entrantes al sistema, es decir, en 48 años más. Para los actuales afiliados y para los que ingresen al sistema durante el período de gradualidad, mientras más cercano a la edad de retiro esté un trabajador, menor será su impacto. Los menores rendimientos financieros que se visualizan para los fondos de pensiones, dado el escenario de bajas tasas de interés que se proyecta, erosionarán buena parte del efecto esperado de este mayor aporte.
Debe recordarse que el aporte del empleador tendrá pleno efecto solo para futuros nuevos entrantes al sistema, es decir, en 48 años más.
Dado que las pensiones subirán solo marginalmente por efecto de los nuevos subsidios que otorgará el Pilar Solidario, puede esperarse una gran frustración social de inciertas consecuencias. En adelante subsistirán fundadas presiones por aumentar aún más la contribución a los fondos de pensiones, como de hecho muchos ya lo piden, incluidas las propias AFP. Como en los países OECD el aporte promedio de los empleadores es de 12%, espacio puede haber para tal alza.
En un sistema de capitalización individual, la posibilidad de obtener pensiones que alcancen una tasa de reemplazo socialmente aceptable depende del ahorro acumulado y del rendimiento de las inversiones. Si ese rendimiento es insuficiente para lograr el objetivo, como es la situación en Chile hoy, no hay otro recurso que el gasto fiscal para cubrir el faltante. Ello implica consecuencias indeseadas sobre las cuentas fiscales, eventuales déficits públicos, más presión política y social por aumentar la carga tributaria.
En la reforma planteada en el segundo gobierno de Bachelet se proponía un fondo de ahorro colectivo que, aunque acotado en magnitud, ofrecía un financiamiento diversificado para cubrir necesidades de pensión de los menos afortunados.
En los sistemas de reparto, el nivel de las pensiones está determinado también por el rendimiento de sus reservas, pero hay otros impulsores claves adicionales como el crecimiento del empleo y de los salarios. Es decir, su capacidad de lograr pensiones adecuadas tiene una base de fuentes más diversificada.
En la reforma planteada en el segundo gobierno de Bachelet se proponía un fondo de ahorro colectivo que, aunque acotado en magnitud, ofrecía un financiamiento diversificado para cubrir necesidades de pensión de los menos afortunados. La introducción del Consejo Público Autónomo en el actual proyecto es una iniciativa aún más modesta, pero incluye un seguro para el adulto mayor con dependencia severa. Así, podría constituirse en una semilla para la construcción de la “pieza faltante” a la que aludieron los expertos internacionales del International Center for Pension Management (ICPM) reunidos en Chile a fines del año pasado.
Esa pieza faltante es una agencia que vele por el interés de los afiliados y que periódicamente evalúe la capacidad del sistema para alcanzar los objetivos que se haya planteado la sociedad en materia de pensiones y seguridad social.
La manera económicamente eficiente de abordar estos riesgos es mediante esquemas colectivos que permitan compartirlos. Así funcionan por lo demás las carteras de rentas vitalicias, de créditos y de seguros.
Esos mismos expertos plantearon la necesidad de introducir mecanismos colectivos de ahorro que permitan compartir riesgos propios de la vida laboral, como el desempleo y las ausencias por enfermedad, causantes de buena parte de las llamadas lagunas previsionales, los riesgos de la volatilidad financiera, que erosionan la acumulación del fondo de pensiones, y el de longevidad, que merma el fondo o la renta vitalicia. Tratándose de riesgos que afectan al conjunto de trabajadores o a las cohortes de pensionados, carece de sentido económico que los afiliados soporten esos riesgos en forma individual. Lo mismo ocurre respecto de las inequidades de género que se anidan culturalmente en la sociedad y que se traducen en una baja participación laboral de la mujer, reduciendo su capacidad de contribuir para su pensión.
La manera económicamente eficiente de abordar estos riesgos es mediante esquemas colectivos que permitan compartirlos. Así funcionan por lo demás las carteras de rentas vitalicias, de créditos y de seguros.
La fórmula individualista del sistema chileno de capitalización determina que la carga de los riesgos corre a cuenta de cada trabajador. Ello da lugar a una gran incertidumbre respecto del monto que consiga acumular a la hora del retiro y, por ende, respecto de la pensión. Tal característica contraviene la naturaleza de cualquier sistema de pensiones, que debe ofrecer certezas respecto de los derechos de pensión.
Ello da lugar a una gran incertidumbre respecto del monto que consiga acumular a la hora del retiro y, por ende, respecto de la pensión. Tal característica contraviene la naturaleza de cualquier sistema de pensiones, que debe ofrecer certezas respecto de los derechos de pensión.
En el trámite legislativo ya iniciado respecto de la reforma surgirán diversos debates, como ya ha ocurrido con la eventualidad de un doble pago de comisiones si los fondos que se recauden por la cotización adicional del 4% son administrados por las denominadas Gestoras de Inversiones del Ahorro Previsional Adicional (GIAPAS) en lugar de las AFP. El impasse proviene de la insistencia en canalizar esos nuevos recursos a las cuentas individuales y de aplicar a ellos una comisión por saldo en vez de la comisión por flujo que se carga a la cotización del trabajador. Lo cierto es que las comisiones que pagan los afiliados en Chile son demasiado altas. El costo de administración está entre los más altos de la OECD, lo que lleva a que los gestores obtengan rentabilidades muy por encima de las propias de un mercado competitivo. El proyecto intenta abordar el problema del alto costo de administración impulsando mayor competencia en la gestión de los fondos, pero la realidad es que el sistema se hará más complejo para los afiliados y los gestores tendrán oportunidad de cargar mayores costos.
El proyecto intenta abordar el problema del alto costo de administración impulsando mayor competencia en la gestión de los fondos, pero la realidad es que el sistema se hará más complejo para los afiliados y los gestores tendrán oportunidad de cargar mayores costos.
También habrá debate acerca de los nuevos beneficios del Pilar Solidario que buscan compensar las insuficiencias de la pensión autofinanciada. El acceso a varios de esos beneficios depende de requisitos de densidad de cotización exigentes, favoreciendo a segmentos de trabajadores formalizados en desmedro de aquellos que dependen de empleos precarios o inestables. Los beneficios orientados a compensar a las mujeres adolecen de similar rasgo regresivo. Otra controversia dirá relación con la gradualidad de su aplicación, alejando en el tiempo su exigibilidad. También serán motivo de debate ciertos efectos indeseados de las reglas que propone el proyecto, como lo es el aumento del requisito para acceder al excedente de libre disposición, que lo transforma en un privilegio para unos pocos en desmedro de la clase media. En suma, en lo inmediato, el efecto de los nuevos beneficios en las pensiones será marginal.
En suma, en lo inmediato, el efecto de los nuevos beneficios en las pensiones será marginal.
No resuelve este proyecto la cuestión crucial de cómo lograr un efecto inmediato y palpable en el nivel de pensiones actuales y futuras, sin aumentar el alto compromiso fiscal. Esa posibilidad existe y puede llevarse adelante velando por la sustentabilidad financiera del sistema. Una opción es dividir el período de retiro en una Tercera y una Cuarta Edad, tal como propuse en 2015, lo que se explica esquemáticamente a continuación.
Una opción es dividir el período de retiro en una Tercera y una Cuarta Edad, tal como propuse en 2015, lo que se explica esquemáticamente a continuación.
La línea de tiempo del actual sistema de pensiones consta de dos etapas, una de acumulación cuando se está activo laboralmente y otra de desahorro cuando se pasa a retiro. La primera se puede estimar en 40 años, pero lo cierto es que la baja densidad de cotización se traduce en solo 24 años de ahorro para el hombre y de apenas 16 para la mujer. La segunda tiene una larga extensión de 45 o 50 años, según se trate de hombre o mujer, la que determina una baja tasa de desahorro, sea por retiro programado o por renta vitalicia y, por ende, una baja pensión.
Elevar esa tasa de desahorro, permitiendo un acceso más rápido a los fondos acumulados, tendrá por efecto un aumento en el nivel de las pensiones. Para tal fin es necesario utilizar en el cálculo de la pensión un parámetro inferior al actual de 110 años. Se estima que, fijado el nuevo parámetro en torno a la expectativa promedio de vida, las pensiones podrían subir hasta un 25% o 30%. Para garantizar el pago de pensión de quienes cuya sobrevida supere ese umbral y se agote su fondo de pensiones, debe instituirse un seguro de longevidad financiado con una contribución del orden de 2% adicional al propuesto 4% de cargo del empleador.
Se estima que, fijado el nuevo parámetro en torno a la expectativa promedio de vida, las pensiones podrían subir hasta un 25% o 30%. Para garantizar el pago de pensión de quienes cuya sobrevida supere ese umbral y se agote su fondo de pensiones, debe instituirse un seguro de longevidad financiado con una contribución del orden de 2% adicional al propuesto 4% de cargo del empleador.
Esta fórmula es especialmente oportuna y urgente de aplicar, pues reduce el impacto en el nivel de pensiones por cambios paramétricos en su cálculo, como ocurre cuando varía la tasa de interés y sube la expectativa de vida. De hecho, se prevé que en el próximo mes de julio se ajuste a la baja la tasa de reinversión del retiro programado, lo que reducirá las pensiones de los actuales pensionados y presionará a la baja el nivel de las futuras rentas vitalicias.
En síntesis, el camino legislativo que ha de recorrer la reforma previsional se asemeja mucho a un complejo laberinto en el que a cada esquina aparecerán disyuntivas de difícil evaluación e incierto efecto. Todo ello, en lo principal, por desatender la experiencia y el conocimiento independientes, insistiendo en hacer más de lo mismo con la pretensión de obtener resultados distintos.
En síntesis, el camino legislativo que ha de recorrer la reforma previsional se asemeja mucho a un complejo laberinto en el que a cada esquina aparecerán disyuntivas de difícil evaluación e incierto efecto. Todo ello, en lo principal, por desatender la experiencia y el conocimiento independientes, insistiendo en hacer más de lo mismo con la pretensión de obtener resultados distintos.
