Chile ha sido, hasta hoy, un país extremadamente centralizado. La pandemia ha recrudecido este atributo. El propio Ministro de Hacienda ha reconocido que “el Estado hace aguas” y “no da el ancho para responder con premura a situaciones de emergencia” (EMOL, 11 de agosto de 2020). Uno de los factores que explica este pésimo desempeño es el centralismo extremo. No todo se soluciona con digitalización y sistemas de información; hay otra dimensión de la alta ineficiencia del Estado que se remedia con recoger el conocimiento de la diversidad regional y local, acercar la toma de decisiones a la gente y crear relaciones de confianza entre autoridades y ciudadanos.
Uno de los factores que explica este pésimo desempeño es el centralismo extremo.
Un ejemplo claro de lo anterior se ha visto en el tema sanitario. Todos los expertos coinciden en que un factor clave en la explicación de estar en el top 10 de los países del mundo en materia de contagios y muertes por millón de habitantes se debe a la no activación, por parte del gobierno central encargado de la pandemia, de la red Atención Primaria de Salud que depende de los municipios. La autoridad central no está acostumbrada a trabajar en colaboración con entidades autónomas, solo pone en marcha a los dependientes. Este craso error también puede tener un alto costo a la hora de “desescalar” las medidas restrictivas exigidas para contener la pandemia.
1. El rol de los Gobiernos Subnacionales en la reactivación.
La reactivación requerirá poner en juego todas las capacidades del país. Esto es particularmente válido en aquellas funciones que la propia Constitución Política (en sus últimas Reformas aprobadas por amplio consenso en el Congreso Nacional) faculta entregar a las autoridades subnacionales: el fomento productivo, el ordenamiento territorial con bajadas en las políticas de infraestructura y transporte y el desarrollo social y cultural.
El artículo 111 establece que “La administración superior de cada región reside en un gobierno regional, que tendrá por objeto el desarrollo social, cultural y económico de la región”.
El artículo 115 señala que “A iniciativa de los gobiernos regionales o de uno o más ministerios podrán celebrarse convenios anuales o plurianuales de programación de inversión pública entre gobiernos regionales, entre éstos y uno o más ministerios o entre gobiernos regionales y municipalidades, cuyo cumplimiento será obligatorio”.
Por su parte, el artículo 118 afirma que “Las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna”.
Sobre la base de estas definiciones existe un amplio espacio para fortalecer los roles que gobiernos regionales y municipios pueden jugar en la reactivación económica de sus territorios. Sin embargo, el actual gobierno ha hecho caso omiso de sus obligaciones constitucionales y legales. En vez de impulsar el proceso de descentralización establecido en la ley ha intentado, una y otra vez, postergar la elección de gobernadores regionales; no ha dictado los reglamentos necesarios para poner en marcha la Ley Orgánica Constitucional de Fortalecimiento de la Regionalización (Ley 21.074 de Febrero de 2018) y ha incumplido sus reiterados compromisos públicos de presentar una Ley de Financiamiento Regional con Responsabilidad Fiscal y una Ley Corta que aclara algunas materias en el ámbito de competencias y resolución de conflictos.
fortalecer los roles que gobiernos regionales y municipios pueden jugar en la reactivación económica de sus territorios.
Los partidos de la oposición, en forma unánime, han acordado impedir las maniobras impulsadas por el gobierno. Esta clara posición descentralizadora pone freno a ese grave incumplimiento constitucional y legal.
Esta decisión política puede y debe ser complementada con un conjunto de iniciativas, desde hoy y hasta junio de 2021, a nivel de Parlamento, Consejos Regionales y Municipios en favor de una gestión descentralizada de la reactivación económica. A partir de junio de 2021, estas iniciativas podrán ser reforzadas cuando asuman los Gobernadores Regionales electos y comiencen a aplicar los programas que deben inscribir en el Servicio Electoral.
Entre estas iniciativas destacamos:
1) Que el Presupuesto Nacional 2021, que deberá ser discutido en el Parlamento entre agosto y noviembre de 2020, considere una ampliación significativa del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) con partidas destinadas a inversión pública de decisión regional, fomento productivo para emprendedores y micro, pequeñas y medianas empresas y medidas directas de apoyo al combate a la pobreza. Al mismo tiempo, que incluya el financiamiento de las plantas de los gobiernos regionales aprobadas en la Ley y que éstas se llenen en concursos públicos transparentes donde prime la calidad profesional de los seleccionados.
2) Que el Presupuesto Nacional fortalezca los presupuestos municipales restituyendo los fondos perdidos por la postergación de tributos locales y aumentando las partidas relativas a la Atención Primaria de salud, a la dotación de infraestructura digital para establecimientos y estudiantes de la educación municipal, apoyo al fomento productivo, apoyo directo a las zonas y familias de extrema pobreza y otras inversiones locales.
3) Exigir la presentación de las leyes comprometidas por el actual gobierno antes del 11 de abril de 2021, fecha de las elecciones subnacionales de alcaldes, concejales y gobernadores regionales.
4) Proponer, aprobar y buscar financiamiento a un conjunto de inversiones prioritarias de decisión regional destinadas a aumentar el empleo decente a escala regional y local. Para esto usar los presupuestos reforzados del FNDR y municipios, así como la capacidad de gestionar Convenios de Programación entre Gobiernos Regionales, con los Gobiernos Comunales y con los Ministerios sectoriales en cada territorio.
El proceso de reconstrucción económica debe considerar un enfoque territorial de carácter bottom-up que permita identificar la heterogeneidad estructural en la cual se distribuyen los territorios en el país y permita la elaboración de propuestas costo-efectivas en materia de empleo decente, infraestructura e ingresos.
Un buen ejemplo de lo anterior es el estudio desarrollado por la Asociación Chilena de Municipalidades en conjunto con la ONG Huella Local. El estudio determina que existen dos mecanismos para la reactivación desde una perspectiva local: inversión pública en proyectos existentes, a través de la mantención y mejoramiento de la infraestructura. Una segunda tipología de proyecto es la inversión en nueva infraestructura local a través de proyectos que se encuentran en etapa de diseño y postulación.
5) Reclamar la puesta en marcha de iniciativas de descentralización de instrumentos y presupuestos de las instituciones de fomento productivo que puedan ser decididas a nivel regional recogiendo las experiencias piloto de los Comités de Fomento Productivo Regionales de CORFO. Desde el punto de vista estructural, nuestro modelo de desarrollo (asociado al fomento productivo y apoyo a la MIPYME), se configura preferentemente sobre la base de la “oferta” de instrumentos, planes y programas que tienen por objeto apoyar los procesos de emprendimiento e innovación, de la MIPYME que permitan mejorar sus condiciones, generar empleo, dinamizar economías locales y detonar procesos de innovación y desarrollo que impacten en las condiciones de vida y entornos de espacios sub nacionales en Chile. Lo que se requiere es un programa especial y excepcional de rescate a la MIPYME, que flexibilice los requisitos de acceso a recursos. En este marco, aprovechar la discusión presupuestaria 2021, para una mayor inyección de recursos e involucramiento de institucionalidad subnacional en programas de apoyo a la MIPYME, o inversión en territorios que creen empleos. La manera más eficiente para lograrlo es la incorporación de “Glosas Presupuestarias”.
6) En general, impulsar todas las iniciativas que propendan a la gobernanza colaborativa multinivel (nacional, regional, local) y multiactores (público, privado, académico y social) en el marco de un Estado que se hace cargo en forma descentralizada de cumplir con las exigencias de un “Desarrollo Justo y Sostenible” para todos los habitantes, en todos los territorios.
En general, impulsar todas las iniciativas que propendan a la gobernanza colaborativa multinivel
En una mirada de mediano plazo, es necesario: i) actualizar las estrategias de desarrollo productivo regional con capítulos orientados al crecimiento verde y la generación de empleo permanente, de modo de construir sinergias con programas nacionales; ii) establecer programas de gestión del gasto público que diferencie asignaciones por regiones, a la luz de los impactos macro de variables exógenas como las derivadas del cambio climático, o la evolución de mercados de bienes regionales; iii) fortalecer los programas de asociatividad y extensionismo tecnológico para PyMEs a nivel regional con un fuerte componente de formación de trabajadores, iv) impulsar un programa nacional de infraestructura de banda ancha que facilite procesos de digitalización de empresas tradicionales y genere condiciones equilibradas para el desarrollo de actividades de servicios intensivos en conectividad en distintas regiones.
2. Municipios y organizaciones de base más fuertes para el desarrollo local.
La experiencia ha mostrado el rol central de los municipios en el apoyo a millones de familias en la crisis sanitaria y en sus repercusiones sociales. Esta experiencia debe ser recogida en el proceso de reconstrucción económica. Es crucial que este proceso considere un enfoque territorial desde abajo-hacia arriba, reconociendo la heterogeneidad estructural que caracteriza a los diversos territorios en el país. Esto facilitará la elaboración de propuestas costo-efectivas y más pertinentes a la localidad en materia de empleo decente, infraestructura e ingresos.
La experiencia ha mostrado el rol central de los municipios en el apoyo a millones de familias en la crisis sanitaria y en sus repercusiones sociales.
La pandemia ha obligado a importantes gastos extraordinarios en los municipios. Frente a estas exigencias, el gobierno ha reaccionado con tardanza y con montos demasiado limitados. En efecto, los subsidios recibidos por los municipios durante el primer semestre ascienden a US$ 470 millones, desglosados en US$ 100 millones para ir en apoyo directo a las familias carentes de ingresos (pagos de arriendos, pago de recetas médicas y servicios básicos); US$120 millones para el pago de la logística asociada a la distribución de las “canastas de alimentos”. Este último gasto era plenamente evitable, de haber entendido antes el gobierno la necesidad de apoyar a las familias con transferencias directas de ingresos. Se agrega un tercer subsidio de carácter indirecto (US$ 250 millones) orientado a reforzar la atención primaria en salud, el que surgió del Marco de Entendimiento entre el gobierno y partidos de la oposición.
Producto de estos elevados gastos extraordinarios no cubiertos de modo suficiente por el gobierno, los municipios declaran un déficit de US$ 520 millones durante el primer semestre. Esto, resultado de la ley que permitió diferir el pago de los tributos locales (permisos de circulación, impuestos territoriales y patentes comerciales). Este déficit no se cubre con los subsidios entregados por conceptos de emergencia sanitaria y estado de catástrofe, puesto que el pago de tributos suspendidos financia los gastos permanentes de los gobiernos locales y no el gasto transitorio asociado a la emergencia del covid-19. Ese déficit debe ser cubierto por el gobierno a la brevedad.
La inversión pública es el pivote central de una reactivación más amigable con la perspectiva local, abordando tanto proyectos existentes (mantención y mejoramiento de la infraestructura) como nueva infraestructura en proyectos que se encuentren en etapa de diseño y postulación. En los primeros, destacan proyectos en agua potable, conectividad vial, alcantarillado e infraestructura en salud. Se estima que existen 1.700 proyectos a ejecutar, los cuales podrían promover una contratación de mano de obra total de 128.805 trabajadores y una inversión de US$ 553 millones. Los municipios cuentan con las oficinas de intermediación laboral OMIL y son claves en la red de protección social. Una reactivación segura e incluyente no puede ignorar a los municipios.
Con información de 218 municipios, se identifican 1773 proyectos en distintas etapas de desarrollo. Los gobiernos locales señalan que la principal fuente de financiamiento para la reactivación en infraestructura son los FNDR (51% del total de los fondos) seguidos por proyectos Subdere (13%), Programa Mejoramiento Urbano (7.6%) y Gobiernos Regionales (7.1%). Las áreas de inversión que concentran el 50% de la demanda por infraestructura por parte de los gobiernos locales son: transporte, vivienda, deporte y proyectos de infraestructura relacionados al desarrollo en agua potable. Este tipo de proyectos suponen la generación de empleo directo de 80.554 nuevos puestos de trabajos con una inversión total de US$ 2.826 millones.
Con información de 218 municipios, se identifican 1773 proyectos en distintas etapas de desarrollo.
Lo anterior releva la urgencia de un trabajo más coordinado entre los diversos instrumentos e instituciones de fomentos en los territorios tales como: Direcciones y Unidades de Fomento de los municipios, Centros de Desarrollo de Negocios de Sercotec, instrumentos de emprendimiento de FOSIS y las distintas redes sectoriales en materia de emprendimiento e innovación social (SENADIS, SENAMA, Ministerio de la Mujer y Equidad de Género). Tan relevante como la implementación de subsidios y nuevas políticas de emprendimiento, es su articulación para la promoción de asociatividad entre emprendedores, cooperativismo y diseño de cadenas cortas y justas de valor, incorporando acciones afirmativas para mujeres, migrantes, personas con capacidades diferentes y jóvenes.
Las Oficinas Municipales de Intermediación Laboral (OMIL) deberán ser fortalecidas en el lapso 2020-2022, dado el largo período en que seguiremos con tasas de desempleo superiores al 10%. Será necesario apoyar con equipos técnicos y profesionales a estas Oficinas, reforzando su vínculo con el SENCE y con organizaciones empresariales y organizaciones laborales.
Los municipios han mostrado ser un aporte clave en la gestión de la pandemia, pese a los limitados recursos que les ha provisto el gobierno.
Los municipios han mostrado ser un aporte clave en la gestión de la pandemia, pese a los limitados recursos que les ha provisto el gobierno. Lo seguirán siendo en la preparación de las condiciones para la retoma de las actividades económicas y luego en la provisión de vacunas a la población y en el apoyo a la modernización productiva de pequeñas empresas y negocios, a través de redes digitales y programas especiales de empleo y capacitación. En particular, en los próximos meses, necesitaremos desarrollar programas especiales de seguridad sanitario-laboral en apoyo al turismo y a las actividades agrícolas de temporera(o)s. Los municipios más vinculados a estos temas requerirán apoyos en recursos y en personal calificado.
