La descentralización está de moda. Después de más de dos siglos de centralismo extremo, Chile parece acercarse a un nuevo consenso institucional. Pero, las cosas no son tan fáciles ni están al alcance de las manos. No solo porque el centralismo está ahí, agazapado en las instituciones y en cada uno de nosotros, sino porque hacerse cargo de la propia vida es un proceso largo que requiere aprendizajes y sacrificios.
La descentralización del Estado tiene dos propósitos íntimamente vinculados.
Por un lado, como fin en sí, significa construir un sujeto político colectivo capaz de hacerse cargo de su propio destino; en este sentido está relacionado con la profundización de la democracia. Un sistema descentralizado debe empoderar a los niveles intermedios del Estado y superar el puro dominio de una red de expertos en manejar la cosa pública y alcanzar las mejores formas de participación ciudadana: descentralizar es acercar el poder a la gente.
Por otro, como un instrumento para alcanzar metas más altas de desarrollo, calidad de vida, inclusividad y sustentabilidad. La descentralización debe probar que es un mejor sistema que el centralismo para alcanzar esos logros que la ciudadanía reclama en todos los territorios.
Hay una permanente retroalimentación entre construcción de sujeto y logros del desarrollo. Sin esto último las sociedades se acercan al abismo del Estado fallido.
Diseñar estratégicamente la descentralización requiere hacer compatible el avance simultáneo de ambas dimensiones. Esta misión no será una tarea fácil.
En un artículo señero la célebre economista ítalo – norteamericana Mariana Mazzucato señala: “Las misiones actuales son más complejas y perversas que ir a la Luna. A eso se refería Dick Nelson en su obra The Moon and the Ghetto, en la que se preguntaba cómo era posible que el hombre hubiera ido y vuelto de la Luna y, sin embargo, no hubiéramos podido resolver determinados aspectos de las desigualdades como la aparición de guetos. Los problemas perversos requieren prestar más atención al nexo entre las cuestiones sociales, políticas y tecnológicas, la necesidad de una regulación inteligente y los procesos de retroalimentación en toda la cadena de innovación. Además, exigen más compromiso cívico”. (El País, 24 de junio de 2018)
El centralismo ha sido uno de esos problemas “perversos” que se anidan en las estructuras institucionales de un país. Salir de él requiere innovación, regulaciones inteligentes y compromiso cívico.
Con la instalación de las y los gobernadores regionales electos el 14 de julio de 2021, por primera vez en la historia de Chile los gobiernos subnacionales completan su proceso de autonomía política y pueden pensarse a sí mismos en forma forma independiente del poder central.
Y un primer paso fundamental, en el actual contexto, ha sido la constitución de una Asociación de Gobernadores de Regionales de Chile. En un reciente documento de trabajo, al cual hemos tenido acceso, las nuevas autoridades definen como eje de su acción la tarea de “organizar el progreso del territorio”. Y agregan: “La administración superior de cada región debe ser entregada a plenitud a su respectivo gobierno regional, sin intromisión del delegado presidencial, asegurando con ello la coherencia del proceso descentralizador”.
Es importante subrayar que esa formulación se hace cuando el gobierno actual no ha puesto en marcha nada en favor de la descentralización. Al afirmarlo, la Asociación de Gobernadores pone en el centro las dos dimensiones clave del proceso: sujeto político autónomo que declara y misión que les da sentido.
También es necesario precisar que hacerse cargo “a plenitud” no significa tener una concepción autárquica de la tarea. En un mundo interdependiente, si bien la responsabilidad no se delega, para cumplirla se requiere la colaboración con los otros niveles del Estado, nacional y local, y con otros actores de la sociedad provenientes del mundo privado, académico y social. Es lo que, desde la Fundación Chile Descentralizado… Desarrollado, hemos llamado el “Desarrollo Territorial Colaborativo”.
Diseñar estratégicamente el proceso de descentralización también requiere decidir cuáles son los pasos siguientes; aquellos que conduzcan tanto a fortalecer al sujeto, como a alcanzar metas percibidas favorablemente por la ciudadanía.
La académica argentina Tulia Faletti, profesora de la Universidad de Pennsylvania y estudiosa de los procesos de descentralización en América Latina, ha señalado que para alcanzar metas exitosas “la secuencia de reformas importa… primero la descentralización política, luego fiscal y finalmente administrativa, casi como resultado residual de las anteriores” (Descentralización y Políticas Subnacionales en América Latina, 2010).
Así lo han entendido en la Asociación de Gobernadores Regionales cuando ponen en el centro la demanda por mayores recursos de decisión subnacional, inicialmente como aumentos relevantes de la participación del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) en el total del Presupuesto Nacional y especialmente que “el Anteproyecto Regional de Inversiones (ARI) y el Programa Público de Inversiones Regionales (PROPIR) tengan carácter vinculante, cuyo incumplimiento debe ser sancionado, sometiendo siempre toda decisión de inversión o cambio de ella a la aprobación del gobierno regional”. Agregando que en la firma de los decretos de inversiones en el territorio deberían ir juntas las firmas del presidente, los ministros del área y el gobernador regional respectivo.
Esta primacía de la descentralización fiscal es un complemento de las atribuciones que la actual ley les entrega a los gobiernos regionales: la formulación de Estrategias Regionales de Desarrollo (ERD) y la aprobación de los Planes Regionales de Ordenamiento Territorial (PROT), instrumentos que para ser efectivos necesitan que la inversión pública esté alineada con esos propósitos y regulaciones. Hasta ahora las ERD han sido meros documentos de referencia con poca aplicación práctica y sin resultados que puedan ser valorados por la ciudadanía y los PROT siguen a la espera.
Simultáneamente, la Asociación ha demandado que “para reforzar el proceso descentralizador, se precisa generar una Ley de Plantas diferenciada para los gobiernos regionales, que esté conteste con el desafío de avanzar en el desarrollo de los territorios”. En forma complementaria se requerirá que los organismos centrales dejen de tutelar a priori la gestión descentralizada y se conviertan en facilitadores de la ejecución del gasto. Los controles siempre serán necesarios, pero sin perjudicar la eficiencia de dicha gestión. Ambas demandas son un requisito sine qua non del avance exitoso del proceso.
En nuestra opinión el fortalecimiento de las capacidades requerirá un esfuerzo específico por disponer de manera endógena de unidades que levanten preguntas, recojan información, la analicen y hagan recomendaciones de política. Elevar los niveles de inteligencia estratégica territorial es una de las dimensiones clave del empoderamiento de los gobiernos regionales.
Por otra parte, la descentralización fiscal también requiere abrir espacios de participación a la ciudadanía: transparencia, rendición de cuentas, consultas ciudadanas para la elaboración de los presupuestos y control democrático deben ser un sello diferenciador de la nueva etapa que se inicia.
Diseñar estratégicamente el proceso de descentralización requiere, por último, insertarlo dentro de los procesos de deliberación en curso.
La elaboración de una nueva Constitución Política dará el marco de posibilidades para ir profundizando el proceso. No es el propósito de este artículo referirse a las propuestas que están sobre la mesa. Solo es importante señalar que es necesario ir más allá de lo que se logró en el 2018, pero sin pensar que el texto constitucional por sí solo será garantía del cumplimiento de los propósitos aquí enunciados.
Por último, el programa de gobierno del presidente electo Gabriel Boric abre amplias expectativas que ahora sí será posible concordar una agenda efectiva de traspaso de recursos y competencias para avanzar decididamente al Chile descentralizado y desarrollado que soñamos.
