ESTADO DE CHILE: GENEROSIDAD PARA SOBREVIVIR.
Hace 200 años, un 20 de agosto de 1820, Bernardo O´Higgins, en el mirador del cerro San Roque de Valparaíso, despedía a la Escuadra Libertadora del Perú con estas palabras “de estas cuatro tablas penden los destinos de América”.
Ha sido la empresa más generosa emprendida por el Estado de Chile en toda nuestra historia. Pero, no se crea que esta generosidad era puro desprendimiento. La subsistencia del Virreinato del Perú amenazaba la existencia misma de las jóvenes Repúblicas independientes de Sudamérica. Y así como la independencia de Chile fue la obra conjunta de fuerzas militares de Argentina y Chile, encabezadas por San Martín y O´Higgins; éste devolvió la mano aportando los recursos navales y militares en un momento que Buenos Aires se debatía en sus propias crisis políticas internas.
Nos parece relevante hacer este recuerdo en la nueva encrucijada histórica en que Chile revisa su Pacto Constituyente y emprende los primeros pasos de una reforma profunda de la organización territorial del Estado. Lo que se pide al gobierno nacional es un nuevo gesto de generosidad histórica; esta vez con sus propios ciudadanos repartidos en 16 regiones. Una vez más, no se trata de puro desprendimiento. La subsistencia misma de la Nación exige profundizar la democracia y buscar nuevos caminos para un desarrollo justo y sostenible. La crisis de legitimidad de las instituciones políticas requiere de nuevas formas descentralizadas más cerca de los ciudadanos. El estancamiento de la productividad y el crecimiento deberá superarse con nuevos paradigmas estratégicos y el compromiso de todos: un desarrollo de abajo hacia arriba, o como dijera el tantas veces citado maestro catalán Joan Prats: “Chile será descentralizado, o no será desarrollado” (Temuco, 2009).
Lo que se pide al gobierno nacional es un nuevo gesto de generosidad histórica;
El 30 de septiembre de 2020 se acabaron los intentos dilatorios. Comenzó la carrera por elegir, por primera vez en dos siglos, a la máxima autoridad regional. Así lo entendió el Ejecutivo cuando envió a trámite dos proyectos de ley pendientes: la Ley Corta que aclara algunas materias de gobernabilidad y el proyecto de Ley que establece normas para el financiamiento subnacional.
Sin embargo, no se crea que todo va a ser fácil. Las tendencias predominantes en el gobierno central buscan claramente minimizar y marginalizar a la nueva autoridad. Con ello se comete un profundo error.
En otros escritos hemos señalado cómo el actual gobierno está incumpliendo sus promesas públicas. El presidente en su primer mensaje a la Nación al asumir el mando dijo con toda claridad: “me comprometo a transferir a los gobiernos regionales y comunales más atribuciones, más responsabilidades y más recursos” (Santiago, 11 de marzo de 2018). No hace falta una revisión muy profunda para concordar que en casi tres años de gobierno nada de esto ha sucedido.
“me comprometo a transferir a los gobiernos regionales y comunales más atribuciones, más responsabilidades y más recursos”
Al contrario, todo lo que se ve es un levantamiento de obstáculos y una pérdida del tiempo y las oportunidades. A la búsqueda incesante de la postergación de las elecciones se agregan ahora los silencios.
Las elecciones primarias de candidatos, procedimiento que forma parte de nuestro ordenamiento jurídico, tuvieron una convocatoria de menos del 3% del padrón electoral. Una parte no menor de la responsabilidad recae en la nula difusión que el Estado ha hecho del cambio constitucional aprobado por la unanimidad del Congreso. La denuncia efectuada por algunos candidatos fue respondida por el vocero oficial argumentando que actuaron así “porque son elecciones voluntarias, son elecciones de los partidos políticos” (ministro Jaime Bellolio, 27 de noviembre de 2020). Con estas palabras, el gobierno central confiesa que no tiene interés alguno en propiciar que las reformas aprobadas puedan ejecutarse con una alta legitimidad ciudadana. Están a tiempo de rectificar, pero ello solo se logrará con una amplia campaña de difusión de las elecciones del 11 de abril de 2021.
Esta crítica se inscribe en un marco más amplio: el del Estado unitario descentralizado que muchos han planteado como modelo alternativo al centralismo extremo que impera en Chile desde la Constitución conservadora de 1833. Para construir ese nuevo modelo de Estado, implícito en las reformas de 2017 y 2018, pero aún no plenamente consolidado (ni en las ideas prevalecientes, ni en los procesos reales en marcha); lo que importa es que el Estado asuma su misión de líder generoso del proceso. Si ello no ocurriera se estarán sembrando las bases de la confrontación permanente entre actores que, por el bien del país y de las regiones, debieran cooperar.
LAS CUATRO TABLAS DE LA “EXPEDICIÓN DESCENTRALIZADORA”.
Las últimas Reformas a la Constitución recogieron un nuevo consenso político: el proceso de descentralización descansa en transferir en forma gradual la responsabilidad del desarrollo a los gobiernos regionales autónomos.
Para hacerse cargo de este propósito los gobernadores o gobernadoras electos/as tendrán que definir sus agendas de trabajo. Es importante aportar estas reflexiones a fines de 2020 cuando los candidatos terminan de elaborar los programas de gobierno que ofrecerán a la ciudadanía.
¿Cuál será la contribución de las 16 personas electas para construir bases sólidas que permitan cumplir con éxito su misión? A nuestro juicio, hay cuatro tareas comunes que son la clave para alcanzar esos propósitos:
1) La primera tarea es construir el nuevo sujeto político regional.
La instalación de los gobernadores regionales en sus cargos constituye un hito en la historia del país. Se trata de la constitución de un sujeto político autónomo capaz de articularse con todos los niveles del Estado y con la sociedad civil.
Los gobernadores llegarán a sus cargos con una estructura básica ya constituida: el actual gobierno regional que incluye el Consejo Regional y el servicio público del mismo nombre.
Sin embargo, no llegarán solos. Podrán nombrar algunos de sus cargos de confianza: los jefes de las seis divisiones que conforman a partir de la Ley 21.074, los que se constituyen en una especie de “gabinete regional”. La primera tarea, entonces, será elegir a esos colaboradores. No es algo de poca importancia. Los desafíos que implicará hacerse cargo del desarrollo territorial implica liderar un trabajo efectivo de coordinación con el nivel central, los seremis, los servicios públicos desconcentrados y las autoridades locales será mucho más importante que en fomento productivo, infraestructura y transportes, desarrollo social y áreas metropolitanas las personas seleccionadas tengan capacidades que más allá de la confianza política se traduzcan en resultados.
Un tiempo significativo de los gobernadores deberá destinarse a presidir y liderar el Consejo Regional. Recibir el apoyo y la colaboración de los consejeros desde su experiencia acumulada puede ser un activo útil para que la instalación en el cargo se haga de manera fluida y consistente.
Al mismo tiempo, deberá potenciar el trabajo del servicio público gobierno regional. Será recomendable respetar y profundizar una carrera funcionaria, sin perjuicio de los aumentos de capacidades disponibles para afrontar los nuevos desafíos. La descentralización recién comienza y una política arrogante que haga tabla rasa de esa experiencia histórica perjudicaría el buen trabajo en el corto plazo y afectaría la perspectiva de la creación de nuevos servicios públicos descentralizados con un traspaso armónico de funcionarios desde el nivel central a las regiones en el futuro.
2) Es crucial que el nuevo gobierno regional fortalezca la participación ciudadana.
La máxima autoridad regional será elegida por la ciudadanía. Se trata de un reforzamiento de la democracia representativa. Es importante que los gobernadores regionales sean elegidos con alta participación electoral. La ley aprobada establece que serán elegidos los que alcancen la primera mayoría, siempre que tengan al menos el 40% de los sufragios válidamente emitidos. Esta disposición refuerza la alta legitimidad que tendrá dicha autoridad. Por ello es crucial disponer de buenas campañas de información pública sobre los alcances del cambio institucional, las atribuciones y límites de la nueva autoridad y una competencia abierta entre distintas opciones políticas.
Al mismo tiempo, habrá que potenciar otras formas de democracia participativa. La constitución de Consejos Regionales de la Sociedad Civil como instancias deliberativas con incidencia en la toma de decisiones es una cuestión central. La información transparente sobre la gestión y sus resultados, las instancias de rendición de cuentas reales y el despliegue de distintas formas de control ciudadano son mecanismos que fortalecen la legitimidad y el poder de este nivel del gobierno subnacional.
Por último, también será importante generar mecanismos de democracia directa, tales como las consultas ciudadanas, los presupuestos participativos y otras formas de intervención universal en los asuntos públicos. Todo ello en el marco de la Nueva Constitución y las nuevas prácticas de gobierno descentralizado.
3) Potenciar la inteligencia estratégica territorial con capacidad endógena vinculada al GORE.
Hacerse cargo del desarrollo territorial es distinto que ejecutar órdenes impartidas desde el nivel central del Estado. Los nuevos gobiernos regionales deberán consensuar una visión estratégica del desarrollo. Las estrategias regionales de desarrollo (ERD) y los planes regionales de ordenamiento territorial (PROT) pasarán de ser meras referencias a instrumentos efectivos de planificación sujetos a evaluaciones públicas. Las políticas públicas territoriales orientadas por esa visión compartida tendrán que basarse en evidencias. No bastará la mera intuición de la autoridad; es fundamental formularse las preguntas adecuadas, reunir los datos duros, tener capacidad de análisis y visión prospectiva. Las regiones deberán crear su propia cultura de desarrollo territorial.
La Ley 21.074 establece la creación de “Comités de Ciencia, Tecnología e Innovación para el Desarrollo”. Esos comités con participación de actores públicos, privados, académicos y sociales podrán convertirse en instancias de reflexión y creación de visiones compartidas.
Pero, no bastará con disponer de un Consejo; es fundamental que cada gobierno regional desarrolle capacidad endógena de generación de datos, análisis de procesos y evaluación de resultados. La inteligencia estratégica territorial requiere de instituciones profesionales capaces de fundamentar políticas, proponer traspasos de competencias y apoyar el trabajo de autoridades e instancias asesoras. Estos “centros de pensamiento estratégico” deben estar vinculados a los gobiernos regionales con una sola misión propia: entregar información y análisis de base para la elaboración de políticas públicas.
Dado el tamaño de las regiones de Chile no será posible que todo se construya desde ese núcleo endógeno. Es importante que el Comité y el Centro de Pensamiento articulen una red de instituciones públicas, privadas, académicas y sociales; regionales, nacionales e internacionales que apoyen la elaboración de estos informes y propuestas; pero, la elaboración de las preguntas y el procesamiento final de los resultados para la toma de decisiones no es una tarea delegable a terceros.
4) Construir gobernanza multinivel articulando el gobierno regional con los niveles nacional, regional y local.
Los gobiernos regionales tendrán solo una parte del poder, las competencias y recursos destinados al desarrollo territorial. Serán los únicos con una visión integral estratégica de ese desarrollo, pero deberán compartir visiones, tareas y logros con los otros niveles y estructuras del Estado.
La gobernanza multinivel debiera ser una tarea impulsada desde el nivel central. Mal haría el actual y los futuros gobiernos del país en intentar ningunear o marginalizar a los gobiernos regionales y locales. Como ya hemos dicho, una política de esa naturaleza sería la antesala de la confrontación y más crisis.
Pero, también el gobierno regional tiene su cuota de responsabilidad en esta tarea.
Las políticas nacionales dan el marco de lo posible en los distintos espacios regionales. Conocerlas, analizarlas, integrarlas al análisis territorial es una primera gran tarea del nivel regional del Estado. En ese contexto las propuestas que surgirán de abajo hacia arriba tienen que articularse con ministerios y servicios públicos. La diferencia con la situación actual estará dada por esa visión estratégica propia de lo regional y por la capacidad práctica de articulación desde la autonomía que otorga la existencia de un gobierno subnacional que se origina y responde a su ciudadanía en el marco del Estado unitario.
Un espacio definido por la Ley es la relación entre los gobiernos regionales y el Consejo Interministerial de Descentralización. Ese Consejo, cuyo funcionamiento hasta la fecha ha sido opaco e intrascendente, deberá cobrar valor y transparencia una vez instaladas las nuevas autoridades. En particular, el inicio de las solicitudes de transferencias de competencias desde los territorios requerirá la conformación de “Comisiones de Estudio” paritarias que evalúen la pertinencia y las formas en que ocurrirá dicho traspaso.
En el plano subnacional será importante la generación de alianzas interterritoriales entre las diversas regiones del país. El intercambio de experiencias, la formulación de proyectos meso regionales, las propuestas de mejoras institucionales compartidas serán tareas de la agenda de los gobernadores.
También ocupará un tiempo relevante la capacidad de articulación con el delegado presidencial, los seremis y los servicios públicos desconcentrados en cada región. Una efectiva colaboración entre las autoridades regionales y los representantes del gobierno central en cada región es una cuestión clave para el éxito del proceso.
Por último, pero no menos importante, el trabajo colaborativo entre el gobierno regional y los municipios es una cuestión central del proceso de descentralización. El fortalecimiento de verdaderos gobiernos locales que presentan proyectos y demandas y que reciben el apoyo desde el nivel regional, articulando la estrategia regional de desarrollo con los planes de desarrollo comunal y gestionando en forma conjunta muchas políticas en las áreas de fomento productivo, infraestructura y desarrollo social serán dimensiones fundamentales de todo este proceso.
UNA AGENDA 2021 PARA LOS NUEVOS GOBIERNOS REGIONALES.
Una de las críticas que se han formulado al diseño institucional aprobado en las leyes es que la autoridad de los Gobernadores será escasa, que los delegados presidenciales pueden amagar su peso político y amargarle la vida, que será poco más o menos que un mero presidente del Consejo Regional.
Una de las críticas que se han formulado al diseño institucional aprobado en las leyes es que la autoridad de los Gobernadores será escasa, que los delegados presidenciales pueden amagar su peso político y amargarle la vida, que será poco más o menos que un mero presidente del Consejo Regional.
Pero, como describimos en la sección anterior el espacio de autonomía del nuevo sujeto político es amplio y creciente. La agenda de los y las gobernadores será muy amplia y sobrecargada. Una mirada sobre el año 2021 demostrará esta apreciación.
El 11 de enero los candidatos se inscribirán en la papeleta, junto a ello entregarán un “programa de gobierno regional” que constituye una innovación política para elecciones subnacionales (los alcaldes no deben cumplir con ese requisito). Esos programas están en elaboración y debieran considerar tanto las prioridades de una buena gestión de lo que hay, como una primera visión estratégica de lo que pedirán para hacer lo que no hay.
Luego, entre enero y abril o mayo (si hay segunda vuelta) estarán en campaña. Una campaña en medio de la pandemia con todas las limitaciones que ello implica. El contacto con la ciudadanía es importante: nutrirse de información sobre expectativas y demandas, comunicar lo que se pretende hacer y solicitar apoyo y participación.
Luego, entre enero y abril o mayo (si hay segunda vuelta) estarán en campaña.
En junio asumirán sus cargos. Tendrán que nombrar su gabinete, revisar lo obrado por el Intendente hasta esa fecha (¿cómo irá la ejecución del gasto?), proyectar lo que queda para el segundo semestre. Simultáneamente, insertarse de lleno en la elaboración del presupuesto para 2022.
Todo el segundo semestre y los primeros meses de 2022 tendrán para traducir las propuestas programáticas en políticas y programas específicos, revisar cuál es la situación de la Estrategia Regional de Desarrollo (ERD) y de los Planes Regionales de Ordenamiento territorial (PROT) y construir los equipos de trabajo respectivos y las formas de participación ciudadana para su diseño, ajustes o puesta al día.
Todo el segundo semestre y los primeros meses de 2022 tendrán para traducir las propuestas programáticas en políticas y programas específicos
Al mismo tiempo, comenzar a preparar la batería de solicitudes de traspaso de competencias fundadas que podrán hacer presentes a partir de marzo de 2022. Estas solicitudes tendrían que formar parte de una visión estratégica en proceso de elaboración compartida con los actores del territorio.
Sin pretender ser exhaustivo todo ello se hará en el contexto de la crisis sanitaria y los graves efectos económicos y sociales derivados. Una autoridad responsable del desarrollo de su región no podrá eludir una participación en la reactivación económica y en la creación de empleo. Articulación de políticas con el nivel nacional, con los organismos desconcentrados, con los municipios y con las organizaciones sociales. Iniciativas propias que pongan de relieve las prioridades definidas en el programa. Les faltará el tiempo.
Sin pretender ser exhaustivo todo ello se hará en el contexto de la crisis sanitaria y los graves efectos económicos y sociales derivados.
El nuevo Pacto Constitucional en ciernes y el “arranque” del proceso de descentralización con la elección democrática de la primera autoridad regional constituyen una nueva gesta histórica para el país.
El nuevo Pacto Constitucional en ciernes y el “arranque” del proceso de descentralización con la elección democrática de la primera autoridad regional constituyen una nueva gesta histórica para el país.
La generosidad de todos los actores, en especial del gobierno nacional con sus regiones, es parte de las necesarias políticas para salir de las sucesivas crisis que se han acumulado, especialmente en el último año. En ese mar proceloso surgirán los nuevos gobiernos regionales. De la capacidad que tengan de poner en marcha las “cuatro tablas” de la nueva agenda de descentralización dependerá el éxito de esta nueva misión histórica.
