Una banca central para el nuevo Chile. Por Patricio Escobar (Barcelona)

El Banco Central de Chile goza de una autonomía completamente inusual en el contexto de los institutos emisores del mundo. Ideada por la dictadura, es uno de los amarres que sostiene el actual modelo y en su defensa se articulan quienes sostienen que las decisiones de política monetaria estén alejadas de las veleidades de la democracia. La generación de sus autoridades y el consejo es uno de los últimos reductos del pensamiento único.

Como en pocas ocasiones anteriores, el escenario electoral está sacando a la luz un conjunto de temas especialmente trascendentes para el país que deseamos construir, pero, además, que hasta hace poco constituían una suerte de axioma que con su sola enunciación eran una verdad que no necesitaba demostración alguna. Los que en algún momento osaron indagar un poco más, fueron fulminados por los consensos que impuso el pensamiento único en la política y la academia. Caso paradigmático de esto es la autonomía del Banco Central de Chile (BCCh).

En su formato actual, el instituto emisor está dirigido por un consejo compuesto por prohombres (María Elena Ovalle y Rosanna Costa son las únicas mujeres que han estado en el Consejo en tres décadas), de reconocida expertice en materias monetarias y cierta trayectoria en la profesión.

Bajo su dirección, trimestralmente el BCCh elabora un informe de política monetaria (IPOM) que es presentado en el Parlamento, difundido en diversos ámbitos y que debe servir para orientar las decisiones que se toman en ese ámbito de la política económica. Toda la actividad de la institución está guiada por su regulación orgánica y la misión de: “… velar por la estabilidad de la moneda” [baja inflación] y “… por el normal funcionamiento de los pagos internos”, principalmente. Lo primero, para evitar los efectos de la alteración de los precios “… como ocurría hasta hace pocas décadas”.

Evidentemente, en la práctica esto significa que en el país existen dos autoridades económicas que actúan con relativa independencia una de otra, lo que es algo que reviste cierta complejidad en situaciones normales, pero que puede tornarse grave cuando en una crisis se hace indispensable una unidad de acción. Por ejemplo, en medio de la más importante crisis económica de los últimos cien años, y donde las principales instituciones y autoridades económicas en el mundo llaman a implementar una política activa de estímulo, Mario Marcel, presidente del BCCh, ha manifestado de manera recurrente que se avecina un incremento de las tasas de interés, dada la existencia de presiones inflacionarias.

Como es natural, un incremento de las tasas de interés en las actuales condiciones sería propiamente un sabotaje frente a los esfuerzos públicos y principalmente privados de reactivación (el total de los retiros de fondos previsionales alcanza US$ 53 mil millones, que equivalen al 16% del PIB). ¿Podría hacerlo? Sí. Incluso el margen de decisión para no llevar adelante una política contra cíclica es estrecho, puesto que la ley orgánica es bastante explícita respecto a su misión, independiente de que ello sea completamente contrario al buen sentido.

Sin embargo, cada vez que se pone sobre la mesa la necesidad de analizar esta incongruencia, se produce una reacción furibunda que evidencia el terreno pantanoso en que comenzamos a movernos.

¿Para qué la autonomía?

La autonomía del BCCh está definida en la Constitución Política con un rango de ley orgánica. Esto significa que no solo se necesita una mayoría de los parlamentarios para cambiarla, sino los 4/7 de ellos. Evidentemente el objetivo es evitar que ello ocurra. La ley que regula el BCCh es una de las llamadas leyes de amarre de la dictadura, destinadas a defender la vigencia de su “legado”.

En el caso del BCCh, lo que subyace a la idea de la autonomía es que los gobiernos son irresponsables y la ciudadanía no entiende del problema inflacionario. Los primeros, llegada la época de elecciones, se dedican a inyectar dinero en la economía con el fin de obtener réditos políticos y la segunda es inconsciente de los efectos negativos de la inflación y vota por candidaturas irresponsables.

Bajo ese espíritu se crea una institucionalidad en que un consejo técnico y pretendidamente aséptico, define sus objetivos de política monetaria (PM) para el país y la manera como los alcanzará, guiado por una misión contenida en su ley orgánica. Cada trimestre comunica al Parlamento y difunde a la opinión pública su visión de la marcha de la economía, entregando indicios respecto a las medidas de políticas que podría implementar. Esto actúa como una señal para las decisiones de los inversionistas y otros agentes económicos. A este objetivo de controlar la inflación se suma el asegurar el sistema de pagos en la economía y de cambios internacionales, junto a la supervisión del sistema financiero. Todo esto al margen de que el sistema financiero corresponde al campo de la PM.

Los problemas

El problema inflacionario está relacionado en muchas oportunidades con lo que se conoce como “recalentamiento” de la economía. El símil corresponde a la idea de un vehículo al que se quiere hacer andar a más velocidad de la que su diseño permite. Con el acelerador a fondo, llegará un momento en que la velocidad no aumentará, pero sí la temperatura del motor. Esa temperatura es la inflación. Pasa cuando la actividad es tan intensa (aumento de la producción, las transacciones y la ocupación) que supera la capacidad de la economía para producir el volumen y realizar las transacciones requeridas. En ese caso, la demanda supera a la oferta disponible y el ajuste entre ambas se produce aumentando los precios.

En circunstancias normales, la autoridad económica debiera monitorear la situación y determinar por qué, existiendo demanda suficiente, la oferta no responde en línea. Puede ser un problema de desfase (habitualmente la oferta reacciona más lento que la demanda puesto que la inversión debe materializarse en la forma de bienes de capital para producir más bienes de consumo), pueden ser temas regulatorios que dificultan ese ajuste, puede ser un escenario externo que lo impide, etc.

Pero ¿Cuándo interviene la autoridad para evitar los perjuicios que objetivamente causa la inflación (pérdida del poder adquisitivo que afecta a los sectores de menores recursos principalmente)? Si le preguntamos al Banco Central autónomo, tenderá en los hechos a actuar antes que la presión inflacionaria se manifieste en toda su magnitud; si lo hacemos a una autoridad económica que controla tanto la política fiscal como la monetaria, probablemente lo hará un poco después, puesto que mientras más se acerque a esa frontera de posibilidades de producción, mayor cantidad de horas de trabajo se demandarán y menor será el nivel de desempleo. La diferencia entre el volumen de producción real y que se podría tener usando el máximo de recursos disponible (potencial), es una brecha de actividad. Esa brecha tiende a ser mayor cuando la autoridad monetaria sigue un mandato preferentemente ligado a una meta de inflación y secundariamente a otras variables, si las tiene.

El Banco Central de Chile

Los niveles de autonomía que tiene el BCCh derivan de su ley orgánica fijada en la Constitución de 1980. En una arquitectura pensada para un modelo político binominal, ni con voluntad de transformar este diseño se habría podido llevar a cabo dado los quorum que obliga el tipo de normativa que lo rige. En sentido estricto, el Consejo es nombrado por el Senado, mientras que el presidente lo es por el poder ejecutivo, con acuerdo del Senado. En la práctica, tradicionalmente los cupos del Consejo se han cuoteado entre la derecha y la concertación, y la presidencia del Consejo se alterna entre ambos bloques. Así, el modelo de desarrollo no corre peligro, por cuanto la autoridad monetaria está en manos de sus más firmes defensores.

La gestión de la PM en estas condiciones lleva a que el desempeño de la actividad se encuentre generalmente por debajo de lo óptimo (brecha de actividad positiva), dado el temor al surgimiento de presiones inflacionarias. En ese sentido, la existencia de una brecha entre lo que se hace y lo que se podría hacer, expresa puestos de trabajo que no se crean o se destruyen. La elección entre brecha de actividad o presión inflacionaria es una decisión que el BCCh toma con prescindencia de cualquier otra opinión. 

¿Existe control sobre el BCCh?

Los defensores de la autonomía actual del instituto emisor sostienen que no existe ninguna carencia democrática en la institución. Los consejeros son designados por los actores del sistema político y, por tanto, de ellos deriva su legitimidad democrática. Por otra parte, el Consejo del BCCh debe “dar cuenta” frente a las comisiones del Parlamento de su gestión. Sin embargo, al margen del cuoteo descrito antes, que explica que el pluralismo al interior del Consejo no sea más que una ilusión, una vez nombrados los consejeros resultan inamovibles durante los diez años de su periodo, salvo que sean acusados constitucionalmente, y la única razón plausible para ello sería el abandono de deberes. Esto podría implicar que, si el próximo presidente de Chile es comunista o militante del FA, no tiene la más mínima influencia sobre quién determina el curso de la PM en Chile. ¿Qué posibilidad real tiene de cumplir con su programa en esas condiciones?

En torno al primer aspecto, ya señalamos antes la debilidad que supone que los miembros del Consejo posean tan escaso pluralismo, tanto político como en su visión sobre la economía. Pero lo que es más complejo es que significa que la gestión de la PM no guarda relación con las definiciones que se realicen sobre los demás ámbitos de la política económica, provocando un déficit grave en la coherencia que requiere esta gestión para lograr los objetivos políticos que la sociedad se propone.

En torno al segundo aspecto, el control del instituto emisor es absolutamente nominal. El BCCh en rigor no hace más que comunicar su IPOM a las comisiones de Hacienda del Congreso, pues estas no tienen ningún atributo que les permita incidir o corregir el diagnóstico de la situación de la economía que contiene ese informe, ni menos aún en las medidas de PM que de él derivan. Ciertamente tienen la herramienta de la acusación constitucional, pero ¿es una herramienta útil en este caso?

Hacia finales de los años 90, la crisis asiática puso fin a la llamada “década de oro” de la economía chilena, en que una economía en pleno empleo creció en promedio cerca del 7% anual. El incremento del ingreso hizo aumentar las importaciones y la caída de las economías asiáticas deterioró las exportaciones. Para el BCCh presidido por Carlos Massad, el déficit de cuenta corriente era resultado de un exceso de gasto que estaba presionando el tipo de cambio, lo que constituía una amenaza inflacionaria. Entre finales del año 97 y septiembre del 98 la tasa de interés de política monetaria pasó del 9% al 19%. El resultado fue una recesión que hizo caer el PIB en 1,5% y llevó la desocupación del 5% al 11%. La década de oro había terminado dramáticamente; 600 mil trabajadores habían perdido sus empleos, pero se había conjurado la amenaza inflacionaria (!).

¿Alguien pensó en acusar constitucionalmente a Massad y los consejeros por el impacto social de sus acciones? Si ocurrió, no se llevó a la práctica. Fundamentalmente porque no tenía destino esa acusación. El BCCh se había apegado estrictamente a su mandato. Lo que pudiera ocurrir después…

Finalmente, es difícil imaginar el efecto que tendría en la confianza de los agentes económicos y las variables de corto plazo, al ver a los consejeros desfilando por los pasillos del Congreso para responder a las interpelaciones de los parlamentarios, en un proceso que podría tardar meses. La acusación constitucional es una herramienta de control cuya utilidad es en la práctica nula, dado lo difícil e impracticable de su ocurrencia.

Un nuevo Banco Central

La respuesta frente a cualquier crítica a la autonomía del BCCh, es que se pretende volver a un escenario que ya no existe en ninguna parte del mundo, volviendo a hacer de la gestión de la política monetaria una bomba de tiempo.

Es cierto que a diferencia de los años setenta, en la actualidad la banca central en el mundo es en importante medida autónoma. Sin embargo, no en la amplitud del caso chileno y, además, existen muchos e importantes casos en que ello no es así. El Banco de Inglaterra depende del Comité del Tesoro de la Cámara de los Comunes y recibe directivas del Departamento de Gobierno. En Japón, la normativa que regula su independencia le obliga a “armonizar” la política monetaria con la postura del Gobierno en materia de política económica. El Banco del Pueblo de China se encuentra bajo el liderazgo del Consejo estatal compuesto por el primer ministro, cuatro viceministros y decenas de otros funcionarios del Gobierno. Incluso la FED en Estados Unidos no es completamente independiente.

Ben Bernanke señalaba: “En ningún caso abogo por la independencia incondicional para los bancos centrales. Los objetivos de política deberían ser puestos por el Gobierno, no por el Banco Central en sí mismo; y el Banco Central debe demostrar con regularidad que cumple con los objetivos conferidos por mandato. A su vez, el Banco Central debe demostrar la fidelidad a su mandato siendo transparente sobre su perspectiva económica y su estrategia política”[1].

Creo que el BCCh debe tener importantes márgenes de autonomía en su gestión, y las acciones que lleva adelante deben estar dictadas por la decisión colegiada de un Consejo técnico. Pero esas acciones se limitan a las herramientas que utiliza para satisfacer los objetivos que el Gobierno establece, en tanto es la autoridad democrática, que a su vez está llamada a cumplir con un programa comprometido con la ciudadanía. Nuestra nueva Constitución Política debiera establecer una nueva gobernanza para el instituto emisor que haga compatible la democracia con la eficiencia y la seriedad en la gestión económica.

[1] https://www.realclearpolitics.com/articles/2010/05/25/central_bank_independence_transparency_and_accountability_105733.html