Crisis del orden Internacional: ¿De vuelta al futuro?

Por Jorge Heine (*1)

Dos hechos recientes ilustran cómo el orden internacional vigente desde hace 7 décadas se desmorona frente a nuestros ojos. Uno es el triunfo abrumador del Partido Conservador en las elecciones del Reino Unido. Con el lema “Culminemos el brexit”, el primer ministro Boris Johnson obtuvo una amplia mayoría en la Cámara de los Comunes y terminó con toda esperanza de evitar la salida del Reino Unido de la Unión Europea y un eventual quiebre mayor. El sueño de la integración europea, que inspiró a tantos a emularlo en la América morena, se convirtió en pesadilla, suscrita por el populismo, el chauvinismo y el aislacionismo. El otro hecho es la parálisis de la Organización Mundial de Comercio (OMC). La Ronda de Doha, dedicada a liberalizar el comercio internacional, está en el limbo desde 2008. A su vez, el órgano de apelaciones de la OMC, destinado a resolver disputas entre los países miembros, dejó de operar. Ante la negativa de Washington de acreditar nuevos integrantes, la entidad, conformada por siete especialistas, se quedó solo con uno, y ya no cuenta con el cuórum necesario para funcionar. El quiebre de la Unión Europea y la agonía de la OMC reflejan que lo ocurrido en 2016, con el referendo sobre el brexit y la elección de Donald Trump como Presidente de Estados Unidos, fue un hito. Lejos de constituir una anomalía transitoria, una aberración provocada por el azar electoral o las malas decisiones de líderes miopes marcó un nuevo rumbo, sin vuelta atrás. En ese sentido, 2016 cae en la misma categoría de años como 1917 (el de la Revolución bolchevique) y 1945 (el del fin de la Segunda Guerra Mundial), que abrieron nuevas etapas en el acontecer internacional y marcaron época. En este caso, 2016 marcó el fin del orden internacional liberal que había existido desde 1945. La ironía es que lo están desarticulando los mismos países que lo establecieron. Fueron Estados Unidos y el Reino Unido los que lideraron la creación de entidades como la Organización de Naciones Unidas (ONU), así como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, las llamadas instituciones de Bretton Woods, al terminar la Segunda Guerra Mundial. Bajo la conducción de Franklin D. Roosevelt y Winston Churchill, el propósito de este nuevo entramado mundial era doble: evitar una tercera guerra mundial y prevenir otra Gran Depresión. Inspirado por el multilateralismo en lo político y el libre comercio en lo económico, no hay duda de que el orden internacional liberal, con todas sus limitaciones, logró sus metas y durante 7 décadas dio curso a un periodo de paz y prosperidad no visto antes. No se trata de idealizar una época caracterizada por las tensiones de la Guerra Fría, por largos y cruentos enfrentamientos en África, Asia y Latinoamérica (lo que entonces se llamaba el tercer mundo), y por frecuentes intervenciones de Estados Unidos y la Unión Soviética en otros Estados, como Vietnam, Angola, Afganistán o República Dominicana. Con todo, fue una etapa de avances considerables en muchos frentes, con reglas relativamente claras, de modo que los Estados sabían a qué atenerse. ¿Por qué se desmoronó el orden internacional liberal? ¿Qué ha llevado a un panorama tan distinto, de tintes proteccionistas y mercantilistas, basado en el comercio administrado y en comportamientos transaccionales y oportunistas, más que en los principios tradicionales de conducta del sistema internacional? Es un mundo en el que el unilateralismo remplazó al multilateralismo y la resolución pacífica de las controversias fue sustituida por métodos más expeditos.

2016 cae en la misma categoría de años como 1917 (el de la Revolución bolchevique) y 1945 (el del fin de la Segunda Guerra Mundial), que abrieron nuevas etapas en el acontecer internacional y marcaron época.

¿Por qué se desmoronó el orden internacional liberal? ¿Qué ha llevado a un panorama tan distinto, de tintes proteccionistas y mercantilistas, basado en el comercio administrado y en comportamientos transaccionales y oportunistas, más que en los principios tradicionales de conducta del sistema internacional?

DEL ATLÁNTICO NORTE A ASIA-PACÍFICO

No es la primera vez en la historia que estos cambios en la superestructura política de los países del Norte están vinculados a variaciones en la distribución del poder económico. Lo que hemos visto en las últimas 3 décadas ha sido un desplazamiento masivo de la riqueza en el mundo, algo que ha llevado a un reordenamiento radical tanto de las jerarquías en el Sur global como del orden internacional: un giro del eje geoeconómico del Atlántico Norte a Asia-Pacífico. Como ha señalado el Banco Mundial, el PIB del Sur global, que representaba alrededor del 20% del PIB mundial entre el comienzo de la década de 1970 y finales de la de 1990, se duplicó en 2017, y China sola suma un 15% de esa cifra. La participación del Sur global en el comercio mundial subió del 24% en 1970 al 35% en 2000 y 52% en 2017. La participación del Sur global en los flujos internacionales de capital (incluyendo la inversión extranjera directa) subió del 18% en la década de 1970 a 25% en la de 1990 y a 53% en 2017. El surgimiento de China como gran potencia es la expresión más notable de este fenómeno, pero no la única. El auge de la India, aunque de otro orden de magnitud, también es parte, como lo es el ascenso de otros países asiáticos, como Corea del Sur, y varios integrantes de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN). Contrario a lo que se pensó en un principio, la globalización, lejos de favorecer solo a los países desarrollados, abrió oportunidades a los países del Sur global. De ellos, los países asiáticos han sabido aprovecharlas con especial éxito. Por otra parte, los países del capitalismo anglosajón, renuentes a establecer sólidas redes de protección social para enfrentar las alzas y bajas asociadas con la globalización, han sido de los más afectados por la desindustrialización, que ha significado el traslado de empresas enteras a Asia, así como el trastocamiento de las cadenas de valor en los sistemas de producción contemporáneos. La creación del g-20 fue una reacción tardía. El g-7, establecido en 1976 con seis países del Atlántico Norte más Japón, actuó durante mucho tiempo como comité conductor de la economía mundial; sin embargo, enfrentado a la crisis asiática de 1997, para la cual no tuvo una respuesta, debió crear una instancia más amplia y representativa, el g-20, de ministros de hacienda, que incorporó en 1999, además de los países del g-7, a algunas de las principales economías de África, Asia y Latinoamérica. Entre tanto, las tasas de crecimiento de dos dígitos de China y la India volvieron insostenible excluir a sus líderes de las cumbres de líderes mundiales. Estados Unidos convocó la primera cumbre del g-20, en la Casa Blanca en noviembre de 2008, con motivo de la crisis financiera de ese año, en cuyo manejo el grupo terminaría cumpliendo un papel clave.

El surgimiento de China como gran potencia es la expresión más notable de este fenómeno, pero no la única.

UNA DIPLOMACIA FINANCIERA COLECTIVA DEL SUR

En el g-20, las potencias emergentes tienen un peso cada vez más significativo en el nuevo esquema que surge de los restos del orden internacional liberal.

En el g-20, las potencias emergentes tienen un peso cada vez más significativo en el nuevo esquema que surge de los restos del orden internacional liberal. Y como si fuese en respuesta a los críticos que sostienen que estas nuevas potencias se quedan en mera palabrería, han asignado significativos recursos presupuestarios a sus iniciativas. En 2015, China estableció el Banco Asiático de Inversiones en Infraestructura (baii), con sede en Beijing, y los brics (Brasil, Rusia, la India, China y Sudáfrica) el Nuevo Banco del Desarrollo, con sede en Shanghái. El primero, con un capital de 100 000 millones de dólares, y el segundo, con 50 000 millones. En su primer lustro, las dos instituciones han concedido préstamos cercanos a los 10 000 millones de dólares cada una y han sido bien evaluadas por los medios de comunicación y las agencias calificadoras de riesgo. Estos bancos son parte de una nueva estructura paralela de instituciones financieras. Tal vez por primera ocasión, países del Sur global disponen de los recursos necesarios para respaldar sus políticas y prioridades en materia de cooperación para el desarrollo. Como señaló el analista singapurense Kishore Mahbubani, “el siglo de Asia empezó el 13 de marzo de 2015”, el día en que el primer ministro británico David Cameron anunció que el Reino Unido solicitaría su admisión al baii, a pesar de la oposición de Estados Unidos, lo que abrió las puertas a una avalancha de solicitudes de países del Norte. Así confluye la geopolítica con la geoeconomía. Con el auge de Asia como nuevo centro de la economía mundial, con China en el centro, y los países del Atlántico Norte refugiados en el proteccionismo y el aislacionismo, el orden internacional se restructura en formas inesperadas e impredecibles, como recuerda Parag Khanna en El futuro es asiático.

Tal vez por primera ocasión, países del Sur global disponen de los recursos necesarios para respaldar sus políticas y prioridades en materia de cooperación para el desarrollo.

Con el auge de Asia como nuevo centro de la economía mundial, con China en el centro, y los países del Atlántico Norte refugiados en el proteccionismo y el aislacionismo, el orden internacional se restructura en formas inesperadas e impredecibles, como recuerda Parag Khanna en El futuro es asiático.

UN NUEVO ORDEN MULTIPOLAR Y GLOBALIZADO

que Estados Unidos les prohíba de hecho a dos de sus principales socios comerciales, Canadá y México, firmar acuerdos comerciales preferenciales con China, motor de ese crecimiento, habla del espíritu de los tiempos.

Estados Unidos sigue siendo la principal superpotencia y lo será todavía por un tiempo, si bien en una posición muy distinta a la que disfrutaba en el “momento unipolar”. El mundo transita hacia un orden multipolar, sin un poder hegemónico, y marcado por las fuerzas de la globalización, aun si estas han sido frenadas temporalmente por movimientos populistas en los países del Norte y sus plataformas electorales proteccionistas y antinmigrantes. No hay duda de que, precisamente en un periodo en que el comercio mundial se ha lentificado, las medidas proteccionistas afectan la economía mundial. Puesto que el Asia del Este es la zona más dinámica y de mayor crecimiento en el mundo, el que Estados Unidos les prohíba de hecho a dos de sus principales socios comerciales, Canadá y México, firmar acuerdos comerciales preferenciales con China, motor de ese crecimiento, habla del espíritu de los tiempos. Además, también es indicador del cambio de época. En el curso de los últimos 2 siglos, han sido las potencias emergentes las que han abrazado el libre comercio, como Inglaterra en el siglo XIX, Estados Unidos en el siglo XX, y China en el siglo XXI, mientras que los países en decadencia han acudido al proteccionismo. Estas medidas ya han reducido los enormes flujos trasfronterizos de bienes, servicios, capital y personas tan propios de nuestra época, pero pretender detener la globalización es el equivalente a tratar de evitar que el sol salga por las mañanas. La tecnología y la innovación apuntan en la dirección de más interacción entre las economías del planeta. Basta observar el fenómeno del comercio electrónico (un 40% del cual tiene lugar en China) para ver hacia dónde vamos. Algunos han planteado la posibilidad de que la pax americana sea remplazada por una pax sinica. Por múltiples razones, no será así. China está lejos de poder ocupar el lugar de Estados Unidos. Tampoco es factible una resurrección del orden internacional liberal. Amitav Acharya ha planteado que estamos transitando a un orden poshegemónico descentralizado, el equivalente a un “cine multisalas”, en el que iríamos todos al mismo cine, pero a distintas salas y a ver diferentes películas.

pretender detener la globalización es el equivalente a tratar de evitar que el sol salga por las mañanas.

China está lejos de poder ocupar el lugar de Estados Unidos. Tampoco es factible una resurrección del orden internacional liberal. Amitav Acharya ha planteado que estamos transitando a un orden poshegemónico descentralizado, el equivalente a un “cine multisalas”, en el que iríamos todos al mismo cine, pero a distintas salas y a ver diferentes películas.

¿QUÉ TIPO DE ORDEN ECONÓMICO?

¿Dónde deja el neoproteccionismo del Norte a los países del Sur? ¿Podrán estos reconstruir un nuevo orden a partir de las cenizas del orden internacional liberal? ¿Asumirá China el liderazgo de una nueva coalición del Sur global dispuesta a establecer un orden económico diferente, por parcial que sea? Con el dólar como la moneda de curso mundial y el papel preponderante de centros financieros como Londres y Nueva York, es improbable. Más bien, lo que surgirá será un orden fragmentado, en el que unos países gravitarán hacia Estados Unidos, otros hacia China y otros seguirán su propio camino. En ese sentido, lo que ocurrió con el Acuerdo Estratégico Transpacífico de Asociación Económica (TPP) después de que Estados Unidos lo abandonó en enero de 2017, puede ser un adelanto de lo que viene. Aunque muchos observadores lo habían dado por muerto, con el liderazgo de Chile y Japón los restantes once integrantes del TPP decidieron darle otra oportunidad, y negociaron y firmaron un nuevo tratado, el Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico firmado en Santiago el 8 de marzo de 2018. Aunque no incluye a las dos mayores economías (China y Estados Unidos), encarna un novedoso esfuerzo de países de tres continentes, desarrollados y en vías de desarrollo, capitalistas y socialistas, por mantener su compromiso con el libre comercio y la promoción de los flujos de comercio e inversión a través del Pacífico. En términos de este nuevo y fragmentado orden en ciernes, la gran interrogante es cómo se resolverá la tensión entre dos fuerzas contradictorias: las de la innovación tecnológica (que presiona por una mayor globalización e interdependencia de las cadenas de producción globales y otros mecanismos) y las del proteccionismo y aislacionismo (que presionan por cuotas de producción local en diferentes bienes y discriminación basada en el origen de los insumos industriales).

ADÓNDE VA LATINOAMÉRICA

El problema es que Latinoamérica tal vez nunca ha estado más separada. La frase del Presidente de Brasil, Jair Bolsonaro, en una cumbre del Mercado Común del Sur (Mercosur) en 2019, “no queremos una Patria grande”, lo dice todo.

En este incierto cuadro debemos preguntarnos por el lugar de Latinoamérica en el nuevo orden. El regionalismo desempeñará un papel fundamental, piensa Acharya, muy influido por la asean y su dinámica (fue catedrático en la Universidad Nacional de Singapur y ha escrito extensamente sobre la asean). Acharya ve semejanzas en África y en Latinoamérica. Vislumbra un potencial considerable en ambos continentes para que cada uno desarrolle espacios propios muy autónomos en este nuevo orden. Sin duda, sería deseable y digno de lograr. Se trata de un objetivo con una larga y distinguida tradición, sin ir más lejos, en los propios estudios de Relaciones Internacionales en la región. El problema es que Latinoamérica tal vez nunca ha estado más separada. La frase del Presidente de Brasil, Jair Bolsonaro, en una cumbre del Mercado Común del Sur (Mercosur) en 2019, “no queremos una Patria grande”, lo dice todo. Pocas veces el estado de las entidades regionales ha sido más lamentable. La Unión de Naciones Suramericanas ha dejado de existir, para todos los efectos. La Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), antes de ser rescatada a última hora por México, estaba en estado terminal. La Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América ha sido abandonada por Bolivia y Ecuador. Del Foro para el Progreso de América del Sur, lanzado con gran fanfarria en Santiago en 2019, no se ha vuelto a escuchar. El Banco Interamericano de Desarrollo sufrió la ignominia de verse forzado a cancelar con 4 días de anticipación su Asamblea General de Gobernadores de 2019, que iba a realizarse en Chengdú. El Mercosur es objeto de amenazas de abandono por parte de sus miembros principales, cada vez que hay resultados electorales que no son del gusto de uno de los gobiernos de turno. La Alianza del Pacífico, alguna vez tan vitoreada, ha desaparecido del mapa. Un requisito imprescindible para crear un espacio internacional propio con algún grado de autonomía es la existencia de entidades de cooperación política y de integración económica. La década de 1990 vio el auge de ambas en Latinoamérica. Sin embargo, perdieron su impulso. Hoy persiste una región fragmentada y dividida. En un mundo de grandes bloques, la capacidad de hablar con una sola voz, al menos en ciertas instancias, es fundamental. Esa función la cumplió muy bien la CELAC en sus primeras actividades, poco después de su fundación, incluyendo los diálogos de la troika de cancilleres con China y la India en 2012, cuando demostró pluralismo y capacidad de colaboración más allá de las diferencias ideológicas (la troika estaba integrada por Chile, Cuba y Venezuela, algo inimaginable hoy). En 1945, en los inicios del orden internacional liberal, con ocasión del establecimiento de la ONU, y con una veintena de los países fundadores de esa entidad provenientes de Latinoamérica, la región desempeñó un papel no menor en diversos aspectos de lo que sería el sistema de la ONU incluyendo la Declaración Universal de Derechos Humanos. Como ha demostrado el politólogo canadiense Eric Helleiner, algo similar puede decirse del aporte hecho por la región a las instituciones de Bretton Woods, sobre todo a favor de un multilateralismo inclusivo y del énfasis en la cooperación para el desarrollo. En momentos de crisis y transición del orden internacional, cuando será decisivo actuar con voluntad colectiva, no es obvio que la región esté en condiciones de hacer un aporte equivalente al nuevo entorno que otros están construyendo.

El Mercosur es objeto de amenazas de abandono por parte de sus miembros principales, cada vez que hay resultados electorales que no son del gusto de uno de los gobiernos de turno. La Alianza del Pacífico, alguna vez tan vitoreada, ha desaparecido del mapa.

En momentos de crisis y transición del orden internacional, cuando será decisivo actuar con voluntad colectiva, no es obvio que la región esté en condiciones de hacer un aporte equivalente al nuevo entorno que otros están construyendo.

(*1) (Publicado originalmente en última edición de Foreing Affairs /Latinoamérica)