Augusto Varas[1]
Las iniciativas para expandir los roles de las Fuerzas Armadas hacia áreas no profesionales se han reiterado en los gobiernos del Presidente Piñera y ahora continúan con el decreto que las involucra en el control de las fronteras, del narcotráfico y del crimen organizado. Tal política muestra una forma sesgada de concebir la gestión del Estado en democracia y la ausencia de una visión que le de un lugar significativo a las instituciones armadas en la proyección estratégica del país. A su vez, tiene consecuencias negativas para las instituciones civiles a cargo de los temas referidos, desprofesionaliza las instituciones castrenses y las arriesga innecesariamente.Todo lo cual aconseja un cambio de rumbo.
Las iniciativas para expandir los roles de las Fuerzas Armadas hacia áreas no profesionales se han reiterado en los gobiernos del Presidente Piñera y ahora continúan con el decreto que las involucra en el control de las fronteras, del narcotráfico y del crimen organizado.
El Decreto
El Decreto 265 (9 julio, 2019) autorizó “la colaboración de la Fuerzas Armadas con las autoridades civiles y policiales competentes para actuar en relación a actividades que se vinculen al narcotráfico y crimen organizado transnacional, en el marco de las facultades que la Constitución y la ley les otorguen, en zonas fronterizas del territorio nacional”, y delegó en el “Ministro de Defensa Nacional, la facultad de suscribir, por orden del Presidente de la República, los decretos supremos que ordenen la organización y distribución de unidades de las Fuerzas Armadas, que tengan por objeto el despliegue de unidades aéreas, terrestres y/o marítimas para prestar apoyo logístico, de transporte y tecnológico, en zonas fronterizas del territorio nacional”. De esta forma el “Ministro de Defensa Nacional podrá nombrar los mandos militares que asumirán el control operacional de las unidades que se asignen en virtud de lo dispuesto en este artículo. Se entiende por ‘control operacional’ la facultad delegada a un Comandante para planificar y conducir las actividades de las fuerzas asignadas, de manera que puedan desempeñar misiones o actividades específicas, limitadas por función, tiempo y lugar”. Como se puede apreciar este “apoyo logístico, de transporte y tecnológico” no solo se prestará en la frontera norte sino en todo el perímetro nacional.
Como se puede apreciar este “apoyo logístico, de transporte y tecnológico” no solo se prestará en la frontera norte sino en todo el perímetro nacional.
Para enfrentar las críticas a esta medida, dos días más tarde, el Presidente destacó su racionalidad a partir del aumento del consumo de drogas a temprana edad, su producción record en Perú, Bolivia y Colombia, el uso del país como tránsito o consumo final de narcóticos, cigarrillos y autos robados, la incautación creciente de estos y la vulnerabilidad de la frontera norte al narcotráfico y crimen organizado.
Una política con historia
Paradojalmente, el 22 mayo pasado, el Presidente Piñera había rechazado la idea de involucrar a las instituciones armadas en el orden público «porque no están preparadas, ni entrenadas para este tipo de materias, están preparadas para otras cosas, defender la soberanía, la integridad territorial, colaborar en tiempos de catástrofes».
Paradojalmente, el 22 mayo pasado, el Presidente Piñera había rechazado la idea de involucrar a las instituciones armadas en el orden público «porque no están preparadas, ni entrenadas para este tipo de materias, están preparadas para otras cosas, defender la soberanía, la integridad territorial, colaborar en tiempos de catástrofes».
Sin embargo, un mes y medio después cambió radicalmente de parecer. Su actual opinión de involucrar a las FF.AA. en materias de orden interno -más alla de los desatres naturales- no es nueva y remite a la experiencia de su anterior gobierno.
En octubre de 2011 se implementó el “Plan Frontera Norte” incluyendo al ministerio de Defensa en tareas de protección de la frontera marítima y terrestre en el norte del país (regiones de Arica y Parinacota, Tarapacá y Antofagasta). Siguiendo esta política, en su segundo gobierno se ha fomulado el “Plan Frontera Norte Segura” (marzo-julio, 2018) el que puso a trabajar coordinadamente a las FF.AA., la Policía de Investigaciones (PDI), Carabineros, Gendarmería, el Servicio de Impuestos Internos (SII) y la Unidad de Análisis Financiero (UAF) de las respectivas fiscalías, y se le dio al Comando Conjunto Norte la tarea de eje coordinador de las FF.AA. para la entrega de sus datos de inteligencia.
En el área de salud, en marzo de 2018 se firmó un convenio entre los ministerios de Defensa, Salud y Justicia por el cual las FF.AA. participaron activamente en la campaña de vacunación en contra de la influenza. Y previo al Decreto 265, el Ministerio de Defensa Nacional, el Estado Mayor Conjunto (EMCO) y las tres ramas de las Fuerzas Armadas apoyaron la red de salud pública (junio, 2019) desplegando dispositivos sanitarios en apoyo al Hospital San José y Félix Bulnes para recibir a pacientes que el sistema público derivara, evidenciando de esta forma las falencias de la política gubernamental de salud pública.
De igual forma, el “Plan Código Azul” (creado en julio de 2018), volvió a convocar en julio de este año a las intendencias, la Oficina Nacional de Emergencias del Ministerio del Interior y Seguridad Pública (ONEMI), el Ejército y representantes de la sociedad civil y de la empresa privada para “cuando las condiciones climáticas extremas pongan en riesgo a quienes viven en situación de calle”. Este se puso en acción en las regiones Metropolitana, Valparaíso, O´Higgins, Maule, Ñuble, Biobío y Araucanía.
Todo lo anterior expresa la decisión del actual gobierno de priorizar funciones militares en actividades no profesionales. Así, en enero de este año, el Jefe del Estado Mayor Conjunto (EMCO), se dirigió a las autoridades militares regionales exhortándolas a considerar los respectivos planes regionales en sus fases de prevención (mi énfasis), coordinación del empleo de las FF.AA. en sus regiones, respuesta, y recuperación[2].
Todo lo anterior expresa la decisión del actual gobierno de priorizar funciones militares en actividades no profesionales.
Extendiendo más aún el ámbito de competencia del Ministerio de Defensa, el día previo (8 de julio) al Decreto 265 y en el marco de la ayuda en la emergencia invernal, el ministro de Defensa junto al subsecretario de Interior visitaron la comunidad Pehuenche de Lonquimay, la que rechazó la canasta familiar del gobierno por ser una medida insuficiente para resolver los problemas de comunicación y forraje que los aquejaba.
Recientemente, producto de la crisis migratoria en el norte, el Ejecutivo convocó a la mesa de trabajo (creada a comienzos de julio) integrada por los sub secretarios de Interior, Relaciones Exteriores y Defensa para enfrentar “esta nueva etapa de ola migratoria”.
Recientemente, producto de la crisis migratoria en el norte, el Ejecutivo convocó a la mesa de trabajo (creada a comienzos de julio) integrada por los sub secretarios de Interior, Relaciones Exteriores y Defensa para enfrentar “esta nueva etapa de ola migratoria”.
Esta práctica de usar a las FF.AA. en tareas no profesionales, ya habitual en los dos últimos gobiernos de derecha, había sido formalizada por el ministro de Defensa en la inauguración del año académico de las FF.AA. en el mes de marzo pasado cuando, preparando a las instituciones para el decreto que se venía, destacó que más allá de las tareas profesionales el rol de los militares «es polivalente y que deben estar entrenados y preparados para atender amenazas diversas, como son las que vienen de la mano del cambio climático… la activa y decisiva participación en las emergencias, el apoyo a las acciones del Estado (mi énfasis) [y]la lucha contra el crimen organizado transnacional»[3].
Militares en el orden interno
Esta política de expandir los roles e involucrar a las FF.AA. en el orden interno responde, por una parte, a una forma empresarial de administración del Estado y, por la otra, a la ausencia de una clara política de proyección estratégica del país.
Esta política de expandir los roles e involucrar a las FF.AA. en el orden interno responde, por una parte, a una forma empresarial de administración del Estado y, por la otra, a la ausencia de una clara política de proyección estratégica del país.
El gobierno ha seguido radicalmente el enfoque de la “Nueva Gestión Pública” (New Public Management) desarrollado en el Reino Unido e implementado durante la administración Thatcher. Este se propone mejorar la eficiencia y efectividad de la gestión pública con ideas y técnicas originadas en el sector privado, privatizando y contratando servicios fuera de los servicios gubernamentales, creando o usando mecanismos (o semi mecanismos) de mercado o a lo menos aumentando la competencia en la provisión y materialización de las políticas públicas, y usando indicadores de logro para especificar los resultados esperados. A partir de estas orientaciones se pone un mayor énfasis en la dimensión horizontal de las reformas creando estructuras coordinadoras dentro de las estructuras centrales (fuerzas de tarea, unidades colaborativas interministeriales, etc.) del Estado central que cruzan a través de las fronteras tradicionales y superan la fragmentación”[4].
El gobierno ha seguido radicalmente el enfoque de la “Nueva Gestión Pública” (New Public Management) desarrollado en el Reino Unido e implementado durante la administración Thatcher.
Siguiendo este enfoque con mayor énfasis en los mecanismos de mercado y a partir de una inapropiada interpretación del concepto de polivalencia se ha propuesto que los recursos asignados a las FF.AA. podrían aprovecharse desempeñándose en otras áreas como el cambio climático, incendios, operativos sociales y de salud. Se ha afirmado que de esta forma los organismos de la defensa podrían fortalecer su relación con otros organismos del Estado. Así, por ejemplo, las FF.AA. han participado en la extinción de incendios a través de sus Brigadas Forestales (BRIFEs del Ejército y BRIFAR en la Armada) y a través del Transporte Estratégico de Brigadistas de la Corporación Nacional Forestal (CONAF). Actividades que van más allá de la polivalencia castrense, la que se refiere a cumplir “diferentes tareas o misiones de manera simultánea y/o sucesiva” solamente en la aplicación de la fuerza militar[5].
Este enfoque es plenamente coincidente con la política general del Ejecutivo de limitar y disminuir la acción y prerrogativas reguladoras del Estado, debilitando sus organismos competentes, ampliando de esta forma el espacio al empresariado para captar rentas. El involucrar a las FF.AA. en tareas no profesionales, por una parte, considera de hecho que parte de sus recursos están “ociosos” (si así fuera requeriría una profunda reforma)y, por la otra, inhibe de hecho el desarrollo de las capacidades institucionales de los respectivos órganos estatales civiles responsables en salud, desastres naturales, crimen organizado, o narcotráfico.
Este enfoque es plenamente coincidente con la política general del Ejecutivo de limitar y disminuir la acción y prerrogativas reguladoras del Estado, debilitando sus organismos competentes, ampliando de esta forma el espacio al empresariado para captar rentas.
A su vez, esta política cuestiona la necesidad de una permanente profesionalización y modernización de las FF.AA. para asegurar su rol en la Defensa nacional y considera a las instituciones civiles encargadas de estos temas como permanentemente incapacitadas para desempeñar y mejorar sus funciones.
Al mismo tiempo que coadyuva en el debilitamiento del Estado esta política muestra que el gobierno, y la derecha en general, no tienen una clara noción del rol de las Fuerzas Armadas en la proyección estratégica del país en democracia, por lo que han optado por lo más fácil, esto es extender los roles castrenses hacia áreas de competencia civil como es el orden interno. De hecho, la propuesta del Ejecutivo de cambio de la Ley del Cobre no tiene una «Estrategia de Defensa Nacional» como marco explícito para esas transformaciones.
esta política muestra que el gobierno, y la derecha en general, no tienen una clara noción del rol de las Fuerzas Armadas en la proyección estratégica del país en democracia, por lo que han optado por lo más fácil, esto es extender los roles castrenses hacia áreas de competencia civil como es el orden interno.
La proyección estratégica del país debe armonizar la disuasión creíble, base de la política de defensa, con aquellas iniciativas que le proporcionan prestigio internacional. Tal como lo indica el Libro de la Defensa 2010, “no se puede disuadir sin la existencia de la fuerza militar, pero, en última instancia, se disuade en virtud de la estatura político-estratégica que el país haya alcanzado”. La profundización de este posicionamiento se debe realizar a través de iniciativas cooperativas multilaterales favoreciendo la integración regional y, al mismo tiempo, construyendo una identidad propia en la región. Pero la política exterior del gobierno es precisamente la opuesta debilitando los regímenes internacionales como recientemente se ha observado en la no subscripción del Pacto Global de Migraciones, el no adoptar el acuerdo de Escazú y las objeciones que ha presentado para no ratificar el Protocolo Facultativo de la CEDAW.
Sin una política de proyección estratégica del país el gobierno no tiene una noción clara sobre el rol de las FF.AA. en la defensa entendida como parte de un esfuerzo multisectorial para posicionar internacionalmente al país en el cambiante orden mundial.
Sin una política de proyección estratégica del país el gobierno no tiene una noción clara sobre el rol de las FF.AA. en la defensa entendida como parte de un esfuerzo multisectorial para posicionar internacionalmente al país en el cambiante orden mundial. La solución encontrada, para no enfrentar una modernización comprehensiva del dispositivo castrense -que aparentemente sería resistida por las FF.AA.-, ha sido involucrarlas en áreas ajenas a su profesión.
Encuestas y Constitución
La idea de militarizar el orden interno y las áreas fronterizas es previa a la crisis existente con los migrantes venezolanos en la frontera norte. El momento elegido responde a la frustrada estrategia del Presidente -ya intentada en su gobierno anterior- de elevar su baja popularidad (28% encuesta Criteria junio) tratando de responder a la demanda social de políticas eficaces contra la delincuencia, en lo que su gobierno ha fracasado hasta el momento.
La idea de militarizar el orden interno y las áreas fronterizas es previa a la crisis existente con los migrantes venezolanos en la frontera norte.
Esta política la permite el Capítulo XI de la actual Constitución -que requiere urgente reforma- el que incluye equivocadamente a las FF.AA. como poder del Estado definiéndolas como “esenciales para la seguridad nacional”, extendiendo y legitimando sus roles no militares en la sociedad. Así, el concepto de “seguridad nacional” está constitucionalmente asociado a: la reserva de las leyes; la libertad de enseñanza; derecho a huelga; emprendimiento económico; derecho de propiedad; identidad nacional; atribuciones presidenciales; instituciones estatales; política monetaria; estados de excepción; y penas judiciales. Esta concepción también se observa en el “profesionalismo militar participativo” contenido en la “Ordenanza General del Ejército” de 2006, y políticamente en la “Estrategia de Seguridad y Defensa Nacional” presentada y rechazada durante la anterior administración Piñera. De igual forma, en los Estados de Excepción(Asamblea, Sitio, Emergencia, Catástrofe), se superponen situaciones y atribuciones sin una clara línea de autoridad civil por sobre las FF.AA. ni mecanismos de control ex post del Congreso a las acciones de las FF.AA. durante estos estados.
Esta política la permite el Capítulo XI de la actual Constitución -que requiere urgente reforma- el que incluye equivocadamente a las FF.AA. como poder del Estado definiéndolas como “esenciales para la seguridad nacional”, extendiendo y legitimando sus roles no militares en la sociedad.
El uso de las instituciones armadas en cada uno de tales ámbitos solo puede ser excepcional en caso que las contrapartes civiles o policiales encargadas se encuentren sobrepasadas. Por estas razones, para no desvirtuar el desarrollo profesional de las FF.AA. es preciso que el Estado se modernice y fortalezca en aquellas áreas en que por su subdesarrollo deben recibir constante apoyo castrense. A su vez, el uso de las FF.AA. contra el crimen organizado y el narcotráfico las exponen innecesariamente a ser penetradas por estos, sin contar con los adecuados mecanismos de protección, tal como se se ha visto últimamente en la venta de armas por militares a bandas criminales.
A su vez, el uso de las FF.AA. contra el crimen organizado y el narcotráfico las exponen innecesariamente a ser penetradas por estos, sin contar con los adecuados mecanismos de protección, tal como se se ha visto últimamente en la venta de armas por militares a bandas criminales.
Política y militares, nacionales y extranjeros
El día antes de la firma del Decreto 265, en entrevista en el diario El Comercio de Lima, el Presidente se refirió al triángulo terrestre en la frontera de los dos países como “un tema pendiente que vamos a tener que enfrentar y resolver […] que no puede significar un obstáculo en toda la complementaridad y colaboración que tenemos que hacer en adelante”.
Esta positiva postura frente al tema contrasta con los roles asignados en el reciente decreto a las FF.AA. en la frontera norte. Si bien la cancillería explicó a los países vecinos el sentido de éste, ellos no desconocen que en Antofagasta y bajo la coordinación del Estado Mayor Conjunto (EMCO), entre el 20 y el 31 de agosto 2018 se desarrolló el ejercicio bélico “Estrella Austral 2018”. De acuerdo al EMCO, este ejercicio “de Fuerzas Especiales y comandos del Ejército, Armada y Fuerza Aérea chilenas junto a Fuerzas Especiales de Estados Unidos, tuvo como propósito verificar los procesos de planificación, conducción, de mando y control de fuerzas de tarea multinacionales, para ser empleadas en escenarios de Operaciones de Paz de las Naciones Unidas. Este año, en particular, contamos con un aumento en participación internacional, con la concurrencia de oficiales de Brasil, Colombia, España, Estados Unidos, México, Paraguay y Reino Unido”[6]. Informe en el que no aparecen como invitados países vecinos.
Paralelamente, la importante presencia estadounidense en este escenario es compleja. Para el Departamento de Defensa de los Estados Unidos la lucha contra el crimen organizado tiene fundamentos militares. De acuerdo al comandante del U.S. Southern Command, Almirante Craig S. Faller, refiriéndose a Rusia, China y Cuba, señaló que «la corrupción es una preocupación de seguridad nacional en este hemisferio, y estas grandes potencias se aprovechan de eso […] Cuando no se adhiere al estado de derecho, utiliza la corrupción como una herramienta ventajosa para sus objetivos autocráticos […] Contrarrestar la influencia maligna en América del Sur implica asociaciones sólidas en la región [..] las democracias son frágiles y deben ser protegidas de los intrusos[7]”.
Para el Departamento de Defensa de los Estados Unidos la lucha contra el crimen organizado tiene fundamentos militares.
Confundir dimensiones militares, de orden público, internacionales y estratégicas globales en una región como la frontera norte no parece ser el mejor receta para lograr lo que el Presidente se ha propuesto, esto es la “complementaridad y colaboración que tenemos que hacer en adelante” con nuestros vecinos.
Así, el Decreto 265 es una mala idea y debe ser abandonada. Con malos y peligrosos resultados en otros países, tiende a consolidar un espacio en el que se diluyen las fronteras entre lo militar y lo civil, lo nacional y lo extranjero, lo castrense y lo político, lo republicano y lo autocrático.
Así, el Decreto 265 es una mala idea y debe ser abandonada. Con malos y peligrosos resultados en otros países, tiende a consolidar un espacio en el que se diluyen las fronteras entre lo militar y lo civil, lo nacional y lo extranjero, lo castrense y lo político, lo republicano y lo autocrático.
[1]Presidente Ejecutivo de Fundación Equitas.
[2]https://www.defensa.cl/noticias/defensa-alista-participacion-de-ff-aa-en-caso-de-emergencias-o-catastrofes/
[3]https://www.defensa.cl/wp-content/uploads/CLASE-MAGISTRAL-TEXTUAL-19032019.pdf
[4]Klijn, E.H. (2012), “Public Management and Governance: a comparison of two paradigms to deal with modern complex problems”, in D. Levi Faur (ed) The handbook of governance, Oxford: Oxford University
Press, p.204.
[5]https://www.ejercito.cl/?menu&cid=18
[6]http://www.emco.mil.cl/?p=3869
[7]https://www.southcom.mil/MEDIA/NEWS-ARTICLES/Article/1859612/southcom-chief-outlines-keys-for-success-in-south-america/
