Desde antaño se ha señalado a la Contraloría General de la República, casi centenaria institución, como motivo de orgullo para el Estado chileno y ejemplo en el ámbito internacional. Son numerosos los países americanos que han recibido su asesoría y Naciones Unidas le ha solicitado, en los últimos años, auditar a más de once de sus agencias y encabezar el panel de auditores externos[1]. Ninguna duda cabe de la trascendencia de la creación del ente contralor, en 1927, atendiendo a la recomendación de la misión Kemmerer. Para Pablo Ramírez, el “super ministro” del gobierno de Carlos Ibáñez, forjador de la Contraloría y primer contralor general, “sin derecho al sueldo que a ese empleo le fija el proyecto”[2], el organismo era indispensable para materializar el lema ibañista de “aplicar termocauterio arriba y abajo” contra los “desgraciados y pavorosos sucesos y defraudaciones en la recaudación e inversión de los fondos públicos, descubiertas en diversos servicios”[3], especialmente, en el ejército, los servicios agrícolas, los talleres de prisiones y otras reparticiones[4].
Desde su creación, se estableció que la Contraloría sería “independiente de todos los Ministerios y de las demás oficinas del Estado” y se le dotó de amplias atribuciones para ejercer supervigilancia sobre la Administración en cuanto se refería, entre muchos otros objetos, al cumplimiento de las leyes y decretos, la contabilidad, el uso de fondos y bienes fiscales, y la rendición de cuentas[5]. A diferencia de otros países hispanoamericanos, como Colombia y México, el nuevo órgano no fue solo un “contralor de cuentas”, sino también de la legalidad de los actos administrativos, entre los cuales se contempló, desde 1928, los decretos supremos del presidente de la República[6]y luego los decretos con fuerza de Ley[7].En fin, en 1943, la Contraloría adquirió rango de constitucional[8]. La actual Constitución mantiene todas aquellas atribuciones, extendiendo su control de legalidad y fiscalización financiera a las municipalidades, organismos autónomos y empresas del Estado o con participación estatal y otras entidades[9].
La de la Contraloría chilena es una historia virtuosa, modelada por la sucesión de un cuerpo profesional de excelencia, no exento de espíritu corporativista, caracterizado por su apego al imperio de la Ley y al Estado de Derecho, aunque, por cierto, hubo tramos que ensombrecieron aquel virtuosismo. Por ejemplo, bajo el gobierno del presidente Allende, si bien la Contraloría inicialmente tomó razón de los decretos de requisición de empresas contempladas para integrar el Área Social de la economía[10], a partir del decreto de requisición de la Industria Nacional de Rayón, el órgano contralor comenzó a rechazar dicha normativa, respondiendo el gobierno con “decretos de insistencia” que obligaban a dar curso a la requisición.
La crisis de la relación entre el Ejecutivo y la Contraloría se tornó gravísima cuando el contralor Héctor Humeres, excediendo sus facultades, adhirió a la oposición política que declaró ilegítimo el veto del presidente Allende al proyecto de reforma constitucional sobre el Área Social.
Pero no hubo periodo más nefasto que aquel en que la Contraloría fue sometida a la voluntad del tirano, bajo la dictadura civil de derecha militar; un sometimiento que permitió, entre otros eventos corruptos, el enriquecimiento ilícito de la familia Pinochet y de empresarios que adquirieron a vil precio empresas públicas, y el contrabando de armas por miembros del ejército. El suceso más grave de aquel período fue, sin duda, en enero de 1978, la remoción del contralor Héctor Humeres, por haber objetado la convocatoria a una “consulta popular” en respaldo a Pinochet como respuesta a la condena internacional a la dictadura. Humeres fue reemplazado por el pinochetista Sergio Fernández, que ejerció el tiempo justo de tres meses necesario para validar aquella convocatoria inconstitucional. Con todo, digno es destacar que, pese a tal sumisión, la Contraloría resistió los embates para que mermase la excelencia de su cuerpo profesional y continuó ejerciendo sus facultades en aquellos ámbitos políticamente menos sensibles, de modo que una vez reconquistada la democracia, reasumió en plenitud sus atribuciones.
Desde entonces-1990- la gestión de la Contraloría General de la República nunca produjo un impacto político y mediático como el de este año, ocasionado por la serie de informes de fiscalizaciones, recaídos en irregularidades administrativas y financieras que han dejado al descubierto falencias en el control interno de la Administración. Tal ha sido el impacto que, mediando la actual exposición pública de la Contraloría y de su titular Dorothy Pérez, pareciera haberse olvidado la historia de la institución en los últimos treinta y cinco años, hasta el punto de que un diputado se preguntó: “¿qué estaban haciendo los otros contralores en el país antes que llegara la actual contralora? Porque no puede ser que, a partir de la llegada de ella, se estén destapando y descubriendo un sinnúmero de irregularidades en el país«[11]. La hipótesis subyacente -que el órgano fiscalizador no cumplió con sus atribuciones en los últimos años- es equivocada e injusta. Es posible que su actuación haya carecido de la resonancia lograda por la actual gestión, pero es innumerable la serie de acciones de los sucesivos contralores, dentro del limitado marco de sus atribuciones, especialmente en la indagación de situaciones de corrupción o de graves irregularidades financieras. Haciendo memoria, recordamos que fue la Contraloría que, inmediatamente de reconquistada la democracia, denunció la venta a precio vil de las acciones de SOQUIMICH, entre 1983 y 1988; y solo a vía de ejemplo, rememoramos algunos de los múltiples casos “destapados” desde comienzos de los años 2000 por el órgano contralor, como los de Inverlink, Recoleta (Cornejo), pensiones de Gendarmería, MOP en la Araucanía, etc., hasta los más recientes, como los casos Coaniquem y Farmacias Populares, en 2022, y el ”Caso Convenios”, desde junio de 2023. Incluso, en el caso Penta, que no estaba bajo su supervisión, la Contraloría, en 2017, llamó la atención al Servicio de Impuestos Internos por la «inactividad del SII o la falta de acción oportuna de dicho organismo”, en lapersecución de los delitos tributarios involucrados en el caso[12]. Ello explica que la nueva contralora haya aseverado que toda su acción se orienta a que la institución “mantenga su alto estándar”[13].
Es más, desde ese mismo año 2017, los planes estratégicos de La Contraloría disponen como objetivo combatir la corrupción, con especial enfoque en las compras públicas, para detectar conflictos de interés entre funcionarios y empresas proveedoras; la infraestructura, especialmente en la construcción de grandes obras públicas; y las remuneraciones, en particular, con atención a la gestión de personal, para resguardar el interés público.
Con todo, sería inexplicable desconocer que el “fenómeno” ocasionado por la gestión inicial de la primera mujer Contralora General de la República y su impacto político, no solo obedece a publicidad sino también a que ha enfrentado inveteradas prácticas que, por razones prudenciales, fueron toleradas por el órgano contralor. Desde niño recuerdo las marchas de los profesores, trabajadores de la salud o funcionarios municipales en paro toleradas por el Estado, pese a que la Constitución Política lo prohibe[14]. La nueva Contralora decidió poner término a la histórica tolerancia, exigiendo a los Servicios Locales de Educación Pública y a 232 alcaldes proceder al descuento de remuneraciones por días no trabajados por los profesores, lo que provocó la protesta de los dirigentes del magisterio y el anuncio de la CUT de una denuncia internacional contra Dorothy Pérez. La pregunta que naturalmente surge de este episodio es por qué razón, si se estima que los trabajadores públicos tienen derecho a la huelga, durante décadas los parlamentarios no han impulsado las reformas destinadas a consagrarlo. Bien podrá argumentar la contralora que a ella corresponde aplicar la ley, sin discernir políticamente las consecuencias, lo cual traslada al legislador la carga de resolver el embrollo.
En este corto tiempo, el resto de la gestión de la contralora Pérez se inscribe en la tradición que ha otorgado prestigio a la entidad, y su impacto político y social se debe, en gran medida, a la trascendencia pública que ella misma ha querido otorgar a tal gestión, a fin de que la labor propia de la Contraloría no sea ignorada por la sociedad, como ocurría hasta ahora. A este propósito obedecen los denominados Consolidados de Información Circularizada, que consisten en informes sobre fiscalizaciones y auditorias que reúnen información cruzada procedente de las diversas áreas de la Contraloría y de los servicios o entidades públicas.
Los temibles “consolidados” han contemplado, hasta la fecha, resultados de fiscalizaciones y auditorías realizadas en 2024, respecto al ejercicio fiscal hasta 2023 de numerosos servicios y entidades públicas. Ninguno está libre de ser alcanzado por el brazo de la Contraloría y lo más preocupante para los titulares de estos organismos es que, tras la entrega del “consolidado” a la Cámara de Diputados, su contenido se hace público. De este modo, la ciudadanía ha conocido observaciones al ejercicio presupuestario, por miles de millones de pesos, de los gobiernos regionales, Carabineros y hasta de la Tesorería General de la República, las cuales, en todo caso, corresponden en su abrumadora mayoría a irregularidades no constitutivas de corrupción. El único caso que puede incluir actos calificables de corruptos, contenido en el Noveno Consolidado, es desde luego el de los más de 25.000 funcionarios que hicieron uso malicioso de sus licencias por enfermedad, entre 2023 y 2024, con viajes de placer durante el período de “reposo médico”, a raíz del cual la Contraloría generó un instructivo especialmente destinado a los sumarios. El impacto causado por el conocimiento público de los hechos ha ocasionado renuncias de funcionarios en el gobierno central, municipios, el Colegio Médico, algunas empresas del Estado, etc. y provocó la caída de la Superintendenta de Seguridad Social. Esta situación hace recordar la promesa formulada por Dorothy Pérez, de hacer “que la institución colabore decisivamente en la prevención y sanción de la corrupción”[15]. Por ello, ha ordenado la preparación de nuevos “consolidados” sobre el eventual uso fraudulento de licencias médicas por funcionarios de Carabineros y las fuerzas armadas.
Para cumplir su augurio de que “se reconozca siempre” a la institución “su gran capacidad y total autonomía«[16], otro “consolidado” apuntó a la Asociación de Municipalidades de la Zona Oriente (AMZO), gobernadas por la derecha, que dio cuenta de «múltiples irregularidades» en el uso y rendición de recursos financieros, entre 2018 y 2023[17], en particular, más de $14 mil millones transferidos a cuerpos de seguridad privados[18], así como contrataciones a honorarios por más de $170 millones de pesos, de las que nunca se rindió informe, cuyos antecedentes fueron remitidos al Ministerio Público y el Consejo de Defensa del Estado, para el eventual inicio de acciones penales.
Tanto o más que esos alcaldes, ha pesado la fiscalización de calle Teatinos sobre el Gobernador Orrego, a quien se imputa la supuesta utilización de recursos públicos para su reelección, con todos los efectos políticos que es posible sospechar, pero que a la contralora no le interesan, como tampoco considera dichos efectos para acometer a los gobiernos regionales de Tarapacá, Antofagasta, La Araucanía, Los Ríos y Magallanes, por eventuales irregularidades en los gastos electorales.
En atención a que la renuncia de un funcionario extingue su responsabilidad administrativa, los cargos formulados por la contralora contra el ex subsecretario del Interior Manuel Monsalve, cuando ya no ostentaba su cargo, se encuentran en la frontera del ejercicio regular de sus atribuciones con una acción jurídicamente temeraria, que podría hacer sospechar una finalidad puramente mediática, puesto que no podrían ser sancionables en sede administrativa[19]. Así, continúa la sucesión de informes acusatorios que afectan a la JUNAEB, a los municipios por la recaudación y rendición de los recursos provenientes del royalty minero, a médicos obstetras por uso irregular de cuatrocientas cuarenta licencias médicas, y a Carabineros por la deficiente fiscalización, control y confiscación de armas, especialmente a personas que fueron condenadas por crimen o simple delito. Y vienen nuevos “consolidados” que apuntan también a Carabineros y las fuerzas armadas, a la utilización del agua, etc.
De otro lado, con oportunidad o sin ella en estos tiempos electorales, el último consolidado apuntó a toda la Administración, dando lugar a que la oposición apunte a la DIPRES, por la denuncia de irregularidades detectadas en 792 auditorías -no necesariamente defraudaciones sino deficiencias de contabilidad, incumplimiento de obligaciones contractuales, deficiente rendición de cuentas o del manejo presupuestario, etc.- que superan el billón y medio de pesos, siendo Carabineros la institución más afectada. Aunque la Contralora no lo deseare, la derecha, en vez de destacar el efecto benéfico de esta fiscalización, aprovechó su impacto para, banalmente, achacar tales irregularidades al tamaño del Estado central y denostar a los servidores públicos. Adicionalmente, la Contraloría prepara un nuevo sistema de “inspección de acciones derivadas”, para “mejorar” el seguimiento de los sumarios y otros procedimientos disciplinarios.
Ya hemos aseverado que es irreal sostener, como lo ha hecho el presidente del Consejo para la Transparencia, Francisco Leturia, que “hasta la llegada de Dorothy Pérez parece que no había fiscalización suficiente”[20]. Por cierto, cabe felicitar a la nueva contralora por el impulso que ha dado a la institución para avanzar en su cometido, pero es evidente que la mayor novedad de su gestión consiste, como lo reconoce el mismo Leturia, en “transparentar y hacer pública gran cantidad de información que antes era ignorada”, lo cual también es digno de reconocimiento ciudadano, aunque provoque recelo en algunos funcionarios públicos. Para satisfacer el principio de transparencia, cabe a los medios de comunicación el deber ético de informar sin alteraciones sensacionalistas sobre el alcance de la información. Por ejemplo, junto con llamar corrupción a la corrupción, no se debe utilizar este concepto cuando los hechos consisten en meros incumplimientos de normas contables, deficiencias contractuales etc., pues con ello se enloda el servicio público que cumple con probidad la inmensa mayoría de los funcionarios.
Dorothy Pérez ejerce el cargo unipersonal de mayor poder tras el jefe del Estado, pues concentra la facultad de objetar los decretos supremos del presidente, actuaciones de los ministros, subsecretarios y jefes de servicio, la atribución de auditar el ejercicio presupuestario de toda la Administración, los juicios de cuentas y un rol de dictaminación que la constituye en principal intérprete del derecho administrativo y cantera jurisprudencial y doctrinal respecto a la aplicación de la ley administrativa, a la par del órgano jurisdiccional, acompañada de un cuerpo de profesionales que dependen, todos ellos, de su voluntad. En consecuencia, la prudencia surge naturalmente como la principal virtud que ha de ostentar quien reúne en sus manos tal cúmulo de atribuciones.
El carácter fuerte de Dorothy Pérez ya se hizo presente cuando, como subcontralora, se negó a presentar la renuncia solicitada por el contralor Bermúdez, hasta ganar ante los tribunales superiores su permanencia en el cargo. Este sello de su personalidad era conocido cuando se le designó contralora. Se sabía que la abogada, cuando ejerció como subrogante, se tomó muy en serio su responsabilidad y, con atrevimiento, procedió a reajustes internos y hasta solicitó renuncias de algunos funcionarios.
Desde luego, tratándose de la contralora y de otras responsabilidades públicas, el concepto de prudencia no tiene un significado equívoco. En todos los casos, ser prudente importa medir las consecuencias de sus actos, a fin de que el remedio aplicado según los principios no cause males mayores que los que se pretende subsanar o evitar. Puesto que por antonomasia la prudencia es la virtud del político, a este no resulta tan difícil practicarla y son muchas las ocasiones en que sacrifica legítimamente un principio para evitar consecuencias socialmente perjudiciales. Pero en el caso de quien, por juramento y mandato de la Constitución, se encuentra obligada a aplicar la ley según su tenor literal, el ejercicio de la prudencia es más complejo. ¿Cómo puede la contralora evitar consecuencias indeseables sin dejar de cumplir con ese mandato? Claro que resulta a veces difícil, como en el caso de paros de funcionarios públicos, ante los cuales se hizo “la vista gorda” por legisladores ministros, jefes de servicio…y aun por los contralores, aplicando la prudencia del político.
¿Ha fallado a la virtud de la prudencia la nueva Contralora? Algunos podrían afirmar que sí, por haber generado conmoción pública, mediante esos “consolidados” que, procesados por algunos “comentaristas”, han derivado en mayor desprestigio de la función pública, o bien, al exponerse a una acusación internacional por vulneración de derechos laborales. Personalmente, estimo que Dorothy Pérez tiene mucha claridad acerca del ejercicio de esta virtud cardinal, pues concibe que la conducta que peores consecuencias podría acarrear a la ética pública, la probidad, la transparencia y la buena administración consistiría en apartarse del imperio de la ley, que es base del Estado de Derecho. Por ello, no se puede esperar, en los años que vienen, un comportamiento diferente al que la contralora ha exhibido hasta ahora. Esta prognosis se refuerza por la circunstancia de ser Dorothy Pérez políticamente independiente, pues pese a haber ejercido como jefa de la División Jurídica del Ministerio de Educación bajo el segundo gobierno de la presidenta Bachelet, no se le conoce preferencia partidista.
Mas, si la contralora actúa con la convicción de ejercer en plenitud sus atribuciones, se enfrenta también al desafío de exhibir las bondades -y no las desventajas- del carácter unipersonal de su cargo. Este carácter se enfrenta a autorizadas, aunque minoritarias, voces del ámbito de la iuris peritia que favorecen un órgano colegiado, argumentando que la deliberación atenuaría la posibilidad de decisiones arbitrarias. Sin embargo, a nuestro juicio, la tendencia a la distribución de los cargos por “cuoteo” tendencial podría paralizar la función contralora, a lo que se suman desafortunadas experiencias colegiadas, como la del Instituto Nacional de Derechos Humanos[21], todo lo cual abona en favor de la titularidad unipersonal.
Hasta la fecha, Dorothy Pérez ha evidenciado capacidad de liderazgo y aptitud para crear de un ambiente de colaboración interna que le permiten continuar su “cruzada” por perfeccionar la función de supervisión de la Administración. Con todo, modestamente me atrevo a señalar que, sin perjuicio de la bondad democrática que reviste transparentar la información reunida en los “consolidados” y otros documentos, debiese cuidar que una sobreexposición personal no dé ocasión a que se le tiendan trampas que puedan mermar la majestad de su función. Por ejemplo, a nuestro juicio, no fue afortunado que, en una universidad, declarase que “se encontraba ‘evangelizando’ para concientizar sobre la necesidad de hacer cambios al sistema que existe hoy en Chile para fiscalizar el actuar del Estado”, reiterando que “por esto estamos en el Congreso y en las universidades, evangelizando de que se necesita robustecer el sistema completo de control”[22]. La función de la Contralora General de la República está claramente definida en la Constitución Política y debe ser ejercida con la sobriedad que emana de la sola autoridad del cargo, evitando todo alarde que la trasponga.
Por último, entre otras necesidades que la señora Pérez deberá atender, podemos señalar las siguientes: a) superar la excesiva demora en la toma de razón de los decretos supremos; b) demandar del legislador la separación del Tribunal de Cuentas, hoy a cargo del subcontralor, por no corresponder a la Contraloría funciones jurisdiccionales y menos en un proceso inquisitivo; c) poner fin a la calidad de funcionarios “de confianza del contralor” de todos quienes trabajan en la entidad, lastre histórico que contradice los principios de igualdad de oportunidades, mérito, objetividad y derecho al debido proceso; d) urgir al legislador que otorgue al ente contralor acceso a cuentas y movimientos bancarios de los servicios públicos, respecto de los cuales el secreto es incomprensible.
Obran en el Congreso otras iniciativas para aumentar las atribuciones fiscalizadoras de la Contraloría, que obedecen a solicitud de la propia contralora y debiesen ser ponderadas con prudencia, atendiendo a los mayores recursos que tal aumento suponga. Con todo, algunas ideas no son fruto de una previsión meditada sino, como suele suceder, meras reacciones a casos publicitados, como la iniciativa de conceder a la Contraloría la facultad de aplicar directamente sanciones por responsabilidad administrativa, que se aparta de la naturaleza contralora y no sancionatoria de la entidad.
[1] https://www.ceacgr.cl/ y https://olacefs.com/ Visto el 22.06.2025
[2] Decreto con Fuerza de Ley 400 bis, de 12.05.2027, Art. 2°.
[3] Decreto con Fuerza de Ley 400 bis, de 12.05.2027, considerandos.
[4] Esponda, Jaime, Pablo Ramírez, el chileno desconocido, Ril Editores. Santiago de Chile, diciembre 2013, pág.160 y s.s.
[5] Decreto con Fuerza de Ley 400 bis, de 12.05.2027, Art.7°-
[6] Decreto con Fuerza de Ley 2960 bis, de 19.01.2028, Art. 8°
[7]Reforma Constitucional, Ley N° 7.727, de 1943.
[8] Ibid.
[9] Constitución Política de la República, Art. 98, y Ley N°10.336, de 1964, Arts. 1° y 16.
[10] Contraloría General de La República, Dictámenes N°43.313 y N°56.367 de 1971
[11]Diputado Jaime Naranjo, Emol, 21.06.2025.
[12] Contraloría General de la República, Dictamen 01400N17, de 21.04.2017.
[13] El Mercurio, 31.05.2025
[14] Constitución Política de la República, Art. 19, N° 16, inciso sexto.
[15] El Mercurio, 31.05.2025
[16] Ibid.
[17] Ibid, 10.06.2025
[18] Germán Silva, El Mostrador, 16.06.2025
[19] Diario Constitucional, 14.05.2025
[20] Ultimas Noticias, 22.06.2025
[21] Desde un comienzo, se planteó como alternativa al INDH la creación de un Ombudsman o Defensor del Pueblo unipersonal.
[22] Conferencia en la Universidad del Desarrollo, EMOL, 18.06.2025
