(Agencia Uno)
Aunque el Senado tomó un curso distinto esta semana, la mayoría de derecha en la Cámara de Diputadas y Diputados aprobó el 23 de junio dejar durante 5 años sin derechos cívicos ni permitir ser parte de universidades públicas a una autoridad que ya no ejerce, el exministro Nicolás Grau, y que no ha dejado de respetar en nada la constitución vigente. Se trató solo un afán vergonzoso de castigar a quien ya está fuera del gobierno mediante la muerte cívica, con el solo objeto de tomar revancha y dañar personalmente a un adversario político transformado en enemigo a destruir, como suele hacer la derecha en Chile.
Para este fin, se utilizó una vez más de manera indebida un resabio constitucional de 1833, mal concebido y peor aplicado en la actualidad. Las acusaciones constitucionales a ministros debieran desaparecer de la institucionalidad porque no sirven para nada útil en la función de controlar al gobierno. Formo parte de los (pocos) que argumentan desde siempre contra la figura de las acusaciones constitucionales a ministros de uno u otro signo (ver por ejemplo aquí) y cabe reiterarlo. El mecanismo permite no solo la destitución de ministros y ministras de confianza del presidente o presidenta sino una de las peores cosas en política: atacar y castigar a personas sin fundamento jurídico y solo por razones de revancha política. Lo más grave es la “muerte cívica” por cinco años establecido en la constitución de 1980 que acompaña la destitución del cargo de ministro, aplicable incluso hasta seis meses después de no ejercer el cargo.
El nuestro es un régimen político presidencial, con Estados Unidos como referencia original, como en el resto de América Latina. Pero en ese país el parlamento no destituye ministros, aunque sí puede destituir al presidente (mediante el impeachment), lo que dada su gravedad nunca ha prosperado (como en cambio ha sido el caso en Brasil, Paraguay, Honduras, Venezuela y Ecuador y de manera reiterada en Perú, así como recientemente en Corea del Sur). Sí deben ser confirmados por el Senado antes de entrar en funciones los ministros y más de mil posiciones gubernamentales, incluyendo informes previos y audiencias públicas, además de requerir la nominación presidencial. En Chile esto existió en el pasado para la nominación de generales y almirantes y embajadores, y se mantiene para la nominación de jueces de la Corte Suprema.
La figura de la destitución parlamentaria a ministros y autoridades se inventó en Inglaterra en el siglo XIV para impugnar a los colaboradores del rey inglés, dado que eso no podía ocurrir por definición con el soberano que los nombraba. Se incluyó en Chile en las cartas constitucionales de 1828 y 1833. El procedimiento sirvió como amenaza al poder presidencial en el siglo XIX, aunque con poco uso efectivo, obligado a realizar ajustes ministeriales para el reparto de influencias entre los grupos oligárquicos.
Unas 6 fueron acogidas, pero en el contexto de la guerra civil de 1891, que se desencadenó por un bloqueo parlamentario al presidente Balmaceda. Esto dio lugar a la llamada «república parlamentaria” de 1891-1925 sin que cambiara la constitución, con frecuentes cambios de gabinete, aunque sin destituciones de ministros, lo que facilitó la incidencia de la “fronda aristocrática” en la conducción del gobierno, que entre otras cosas dilapidó las rentas del salitre. Y terminó en la crisis institucional de los años 1920, de la que emergió una nueva constitución presidencialista en 1925. Durante su vigencia se produjeron 4 destituciones de ministros hasta el período del presidente Allende, en cuyo gobierno hubo abusivamente 7 en breve tiempo, empezando por la de unos de sus ministros más moderados y de espíritu dialogante, José Tohá, a la postre asesinado por la dictadura.
En la constitución de 1980 se estableció que la destitución se acompañara de la pérdida de derechos cívicos por 5 años para ministros, jueces, generales o almirantes e intendentes, en una figura más grave. Ya en mayo de 1994 se produjo el primer intento de ser usado contra los ministros Alejandro Foxley y Alejandro Hales, sin éxito, como parte de una lógica de hostigamiento parlamentario.
Este mecanismo prosperó por primera vez desde el retorno de la democracia cuando la derecha destituyó en 2008 a la entonces ministra de Educación de Michelle Bachelet, Yasna Provoste, hoy senadora. Estuvo a punto de suceder lo mismo en 2008 con la entonces ministra de salud Soledad Barría, quien renunció antes que la sanción opositora se concretara. Luego la oposición a la derecha en el primer gobierno de Sebastián Piñera cometió el error de hacer una especie de aplicación de la ley del Talión, y destituyó por la vía de la acusación constitucional al ministro de Educación Harald Beyer, que tampoco había infringido la constitución o las leyes. Más tarde, Andrés Chadwick fue destituido cuando ya estaba fuera del cargo de ministro del Interior y por tanto de su responsabilidad política en la represión inicial de la rebelión de 2019. Y así sucesivamente: dada la situación frecuente de ausencia de mayoría parlamentaria de los presidentes, la amenaza de la proscripción por 5 años ha llevado a la renuncia de ministros, no obstante tener la confianza presidencial y no violar en nada la constitución. Y a castigos improcedentes a quienes ya no ejercen el cargo.
Las oposiciones, sean o no mayoría en el parlamento, debieran hacer el trabajo que les es propio: oponerse a las legislaciones que no comparte. Esto no excluye enmendar y concordar aspectos de legislaciones presentadas por el ejecutivo si las estima valiosas para el interés general. Pero el rol de la oposición es primordialmente presentar alternativas. Usar el mecanismo de la muerte cívica de ministros debiera excluirse de su campo de acción, pues es solo un acto de castigo individual sin efecto sobre las políticas gubernamentales. En cambio, debieran fortalecerse las interpelaciones a ministros como mecanismo periódico de rendición de cuenta y de deliberación política entre gobierno y oposición.
El mecanismo de destitución parlamentaria puede tener sentido para una situación de grave crisis en el caso en que la figura presidencial se sitúe de manera manifiesta fuera de la constitución y no respete la separación de poderes y los derechos humanos, o autorice hacerlo a sus subordinados. Estos están en funciones por su decisión y bajo su responsabilidad, por lo que no tiene sentido que el parlamento acuse y destituya a los subordinados. El foco debe estar en la autoridad que los nombra. Tiene sentido, por su parte, mantener la capacidad del parlamento de destituir a figuras como los jueces o al contralor si tienen conductas de prevaricación o corrupción, pues su permanencia o no en el cargo no depende del poder ejecutivo y el sistema político no puede permitir la ausencia de posibilidad de ser removidos si incumplen sus funciones. La destitución de ministros y autoridades ejecutivas, en cambio, produce un incentivo para que una mayoría parlamentaria opositora no deje gobernar al presidente y hostilice a sus equipos, además de bloquear su programa de gobierno. Y si violan la ley, deben ser objeto de los procedimientos judiciales pertinentes y no ser juzgados por un órgano de representación política.
El problema de fondo es la ausencia de mecanismos para enfrentar la eventual falta de correspondencia entre la mayoría parlamentaria y la orientación del gobierno. El sistema político chileno deberá en algún momento constatar que requiere evolucionar hacia un régimen democrático distinto al actual, que a la larga fomenta la inestabilidad y las crisis, como lo sostuvieron décadas atrás Juan Linz, Arturo Valenzuela y otros cientistas políticos (Las crisis del presidencialismo, 1997).
Nada de esto, o solo marginalmente, formó parte de las discusiones del ciclo constitucional reciente, dicho sea de paso. Pero permanece la necesidad de reevaluar el régimen político. El llamado grupo de los 24, que reunía en los años 1980 a figuras de la oposición a la dictadura, incluyendo a Patricio Aylwin, Edgardo Boeninger, Enrique Silva Cimma y Carlos Briones, recomendó que un nuevo orden institucional estableciera un régimen semi-presidencial en Chile. Lo propio ocurrió en diversos debates académicos y políticos en los años noventa, en los que se sumaron a la idea representantes de la derecha parlamentaria. Pero el ejercicio del poder presidencial emanado de la constitución de 1980 por uno y otro sector, con todas sus atribuciones, pudo más que buscar una reforma racional al régimen político.
En un esquema semi-presidencial, el presidente como jefe de Estado nombra un primer ministro como jefe de gobierno, el que requiere de la aprobación mayoritaria de la Cámara de Diputados para ejercer el cargo, sujeto a censura y destitución. En este caso, el presidente es, como jefe de Estado, el garante de la unidad nacional y del funcionamiento regular de las instituciones, siendo además el comandante de las fuerzas armadas y quien representa al país en el exterior y aprueba las nominaciones de ministros y otros cargos a propuesta del primer ministro, además de ejercer un poder de veto, en ciertas condiciones, a legislaciones que estime inconvenientes.
Si el presidente elegido por el pueblo no tiene mayoría parlamentaria, debe procurar construirla de manera estable e institucional mediante la nominación de un jefe de gobierno que cuente con la anuencia de la Cámara de Diputados. Esto supone partir por asumir que no va a poder llevar adelante su propio programa íntegramente, porque así lo decidieron los ciudadanos en las urnas al no darle una mayoría propia para legislar. Y someterse a pactar un programa de legislatura con las fuerzas parlamentarias que estén disponibles para hacerlo, incorporándolas o no al gobierno. El caso a caso de negociaciones ley a ley, por el contrario, termina siendo más un sistema de distribución de prebendas que una gestión coherente de gobierno. No hace, a la postre, sino desprestigiar cotidianamente a la democracia de cara a la ciudadanía.
Un régimen semi-presidencial tiene muchos defectos, pero tiene la ventaja crucial de regular más racionalmente que en el régimen presidencial las situaciones en las que el presidente no cuenta con mayoría parlamentaria, lo que lleva a gobiernos poco efectivos o bien a crisis políticas. El jefe de gobierno debiera poder contar siempre con condiciones para ejercer su cargo: escoger sus colaboradores y contar con mayoría en la Cámara de Diputadas y Diputados para legislar, reservando al Senado, elegido por las regiones pero respetando la igualdad del voto en la República, un rol de revisión de leyes con poder de veto parcial y de ratificación de cargos públicos, incluyendo embajadores y generales.
El jefe de gobierno debiera ser reemplazado si no cuenta con apoyo parlamentario como condición de gobernanza básica. En cambio, el mecanismo de una mayoría parlamentaria que le destituye ministros al poder ejecutivo es simple obstrucción inconducente. Si el primer ministro pierde la confianza de la Cámara mediante un voto de censura, en este caso cae junto a todos los ministros, con la condición de que su destitución se acompañe de su reemplazo por otra figura previamente acordada por la misma mayoría parlamentaria (“censura constructiva”), figura que puede corresponder o no a la orientación política del presidente.
Y si se constata que ningún potencial jefe de gobierno cuenta con apoyo parlamentario suficiente, se debe volver a recurrir a las urnas mediante la disolución de la Cámara por el presidente. La disolución por el presidente, que dicho sea de paso fue contemplada en la versión original de la constitución de 1980 y sacada del texto por petición de la derecha en los acuerdos de 1989, entre otros errores cometidos entonces, es un mecanismo apto para la superación democrática de crisis de gobernabilidad pues recurre al pronunciamiento soberano de la ciudadanía.
El actual gobierno no está evidentemente interesado en cambios de este tipo, pues tiene una manifiesta inclinación autoritaria, la que se plasmó en la propuesta constitucional de su autoría derrotada en las urnas en diciembre de 2023. Pero el resto del arco parlamentario debiera pensar en realizar, según las reglas vigentes de reforma por 4/7, los cambios constitucionales pactados en 2023 y agregar una transformación racional del sistema político. Si esto no es posible en el actual período, debiera perfilarse hacia el próximo gobierno y parlamento, y de ese modo contribuir a desmontar la lógica de polarización irracional que se expresó en la Cámara con la acusación contra Nicolás Grau.
