El gobierno de JA Kast ha puesto sobre la mesa una propuesta legislativa que recuerda la lógica de las leyes ómnibus impulsadas recientemente en otros países: reunir materias de naturaleza muy diversa dentro de un mismo paquete, obligando a resolver conjuntamente cuestiones que exigen discusiones distintas y donde pueden coexistir acuerdos y desacuerdos parciales. Medidas difíciles de objetar —como la reconstrucción de viviendas y barrios afectados por incendios— aparecen asociadas a otras cuyo alcance y consecuencias merecen un debate mucho más detenido.
Entre estas últimas queremos detenernos particularmente en una: la reducción gradual del impuesto de primera categoría desde el 27% al 23%, junto a la reintegración tributaria y la estabilidad tributaria de hasta veinticinco años para grandes inversiones superiores a cincuenta millones de dólares.
La propuesta responde a una idea conocida y repetida desde hace décadas como un mantra en ciertos sectores económicos: reducir impuestos estimularía la inversión y el crecimiento económico. Según este razonamiento, la pérdida inicial de ingresos fiscales sería compensada posteriormente por una mayor actividad económica; una tasa menor aplicada sobre una base más amplia terminaría generando incluso mayores ingresos.
La idea tiene una apariencia intuitiva. Menos impuestos significarían más recursos disponibles para invertir; más inversión significaría más empleo; más empleo impulsaría la demanda; y ésta, a su vez, reforzaría el crecimiento. Un círculo virtuoso.
Pero una explicación sencilla no necesariamente describe una realidad compleja.
La tesis descansa sobre varios supuestos que rara vez se explicitan: supone que los recursos liberados por la rebaja tributaria se destinarán efectivamente a inversión; supone que dicha inversión se realizará en el propio país que reduce sus impuestos; supone que el volumen adicional de actividad compensará las pérdidas fiscales iniciales; y supone, además, que todos estos procesos ocurrirán dentro de un plazo políticamente soportable.
Y aquí aparece una pregunta mucho más interesante, y probablemente más importante:
¿Por qué los inversionistas reales eligen un país y no otro?
Durante décadas se nos ha invitado a pensar que los capitales se comportan como agua, fluyendo naturalmente hacia donde encuentran menos obstáculos. Pero los inversionistas reales no invierten en ecuaciones; invierten en países concretos.
Buscan mercados, infraestructura, estabilidad institucional, trabajadores capacitados, cadenas productivas desarrolladas, cercanía logística y reglas previsibles junto a recursos naturales en el sur global. La carga tributaria puede ser una variable importante. Difícilmente constituye el paisaje completo.
De hecho, Chile ya exhibe una carga tributaria relativamente baja respecto de los países desarrollados con los que suele compararse. La pregunta entonces deja de ser si bajar impuestos puede producir algún efecto positivo en determinadas circunstancias. La pregunta pasa a ser otra: ¿cuánto puede esperarse de una rebaja adicional y qué costo social implica ese camino?
Porque toda reducción importante de ingresos fiscales abre una segunda interrogante inevitable: ¿qué se reducirá para compensarla?
Educación, salud, infraestructura, apoyo productivo o endeudamiento futuro no son variables abstractas. Son formas concretas mediante las cuales una sociedad sostiene su propia estabilidad.
La discusión sobre inversión exige, además, detenerse un momento en el aspecto tributario dentro de este conjunto más amplio de condiciones que un país ofrece.
La conocida «teoría de la servilleta» asociada a Arthur Laffer, sostiene que una reducción tributaria puede estimular el crecimiento hasta compensar, e incluso superar, las pérdidas iniciales de recaudación. La idea es seductora por su sencillez: impuestos menores liberarían recursos; esos recursos se convertirían en inversión; la inversión generaría empleo; el empleo impulsaría el consumo; y el conjunto produciría un círculo virtuoso de crecimiento.
El problema no es que aquello resulte imposible. El problema es la transformación de una hipótesis dependiente de múltiples condiciones en una receta universal.
La propia formulación supone una serie de premisas que rara vez son explicitadas: que los recursos liberados efectivamente se destinarán a inversión productiva; que esa inversión permanecerá en el país; que los plazos políticos y sociales soportarán las pérdidas iniciales de ingresos; y que el contexto institucional y económico acompañará el proceso.
La experiencia histórica obliga a ser prudentes. Bajo la administración Reagan, las reducciones tributarias fueron seguidas por importantes déficits fiscales que terminaron como una característica persistente de la economía estadounidense. Ello no significa que toda rebaja tributaria conduzca necesariamente al fracaso; significa algo más simple: la realidad es bastante más compleja que una ecuación dibujada sobre una servilleta.
Las cifras ordenan. No siempre explican.
Resulta interesante observar que incluso en un escenario donde los mercados ya conocían orientaciones favorables a la inversión privada, durante el primer trimestre se registró una salida cercana a 2.600 millones de dólares del país. Sería apresurado atribuir este fenómeno a una sola causa. Precisamente por ello el dato resulta relevante: recuerda que los inversionistas reales no reaccionan únicamente frente a una variable tributaria.
La pregunta sigue siendo la misma:
¿Por qué un inversionista elige un país y no otro?
El tamaño del mercado, la infraestructura disponible, la capacidad logística, la estabilidad institucional, la formación de la fuerza de trabajo, la disponibilidad de proveedores y cadenas productivas, la existencia de reglas previsibles y de una cierta legitimidad social de esas reglas forman parte de una ecuación mucho más extensa. Eso junto a dotaciones de recursos naturales que son mas bien invariantes no generadas por la economía.
La carga tributaria participa de ese conjunto, pero difícilmente lo agota.
Más aún si se considera que Chile, dentro del conjunto de países de la OCDE, ya presenta una carga tributaria relativamente baja. Una reducción adicional no necesariamente nos vuelve más competitivos y podría producir efectos inversos si ello deteriora precisamente aquello que hace atractivo a un país para invertir: educación, infraestructura, investigación, salud pública o estabilidad social.
Porque toda reducción sustantiva de ingresos fiscales abre una pregunta inevitable:
¿qué se reducirá para compensarla?
La pregunta no es abstracta.
Una fracción significativa de la población depende directa o indirectamente de apoyos públicos para sostener condiciones básicas de vida. La disminución de servicios sanitarios, educativos o de programas de apoyo productivo no constituye una variable técnica en una planilla de cálculo; representa modificaciones reales en las condiciones de existencia de millones de personas. Y si todo el costo no se transmite en el corto plazo a la mayoría, su postergación compromete el futuro con requerimientos de deuda mayor para financiar el gasto público, que agrega un imposible si la promesa de mayor crecimiento no se cumple. Es en este aspecto que resulta particularmente la invariabilidad tributaria para grandes proyectos, si compensaciones. O se restringe el gasto o bien se elevan los impuestos de aquellos al que es posible hacerlo. Por ejemplo, empresas de menor tamaño relativo y a las personas como capas medias y la población mas pobre (alza del IVA)
Y aquí la discusión comienza a desplazarse desde el terreno puramente económico hacia otro plano.
Porque resulta difícil sostener que quienes impulsan estas políticas simplemente no comprenden aquello que hacen. Sería una explicación cómoda. También demasiado simple.
Los grupos dirigentes rara vez ganan sucesivas disputas históricas por ingenuidad. Conviene entonces considerar una hipótesis distinta.
El actual gobierno inició su trayectoria mediante una construcción discursiva basada en una situación de crisis generalizada que parecía abrir condiciones para transformaciones profundas. Sin embargo, las resistencias sociales y políticas que encuentran este tipo de reformas obligan a construir otras bases de sustentación.
En este contexto, una disminución importante de la carga tributaria para grandes capitales puede ser interpretada como un intento de recomponer alianzas y asegurar apoyos entre sectores económicos privilegiados.
Resulta particularmente significativo que reparos importantes hayan surgido incluso desde el Centro de Estudios Públicos (CEP), institución difícilmente identificable con posiciones hostiles al mercado y expresión de los grupos mas favorecidos en la distribución del ingreso. Las críticas formuladas no constituyen una verdad revelada; pero sí sugieren que las dudas sobre la viabilidad y los efectos esperados de la propuesta exceden las fronteras habituales de la disputa política.
Barbara Tuchman definió en La marcha de la insensatez la persistencia histórica en decisiones contrarias al propio interés, aun cuando existían alternativas, estas eran conocidas y existen advertencias suficientes y reconocidas sobre sus consecuencias.
Pero la insensatez no supone ignorancia.
Cuando las advertencias existen, los antecedentes históricos están disponibles y los efectos posibles son conocidos, la pregunta deja de ser técnica.
Hoy sabemos lo que saben.
Y si, aun así, se persiste en favorecer decisiones cuyos costos recaerán principalmente sobre quienes menos margen tienen para soportarlos, tal vez ya no estemos ante un error.
Y entonces la pregunta inicial vuelve a aparecer:
¿podríamos perdonarlos, si de verdad saben lo que hacen?
